行政诉讼调解的方案范文 第1篇

20__年5月29日，_颁布了《_行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）。该条例适应司法实践的需要，在行政复议审理中引入了调解制度，并对调解应遵?­的?­则、适用范围、调解书的效力等重要问题进行了规定，使调解制度成为有法可依、有法必依的一项法律制度。这一制度的建立对于化解行政争议、保障公民合法权益、实现社会公正、促进依法行政有着十分重要的意义，必将促进我国行政复议审查方式的进一步发展和完善。

（一）行政复议调解的概念

行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和d­调下，依法就有关行政争议进行d­商，从而达成合意、解决行政争议，终结行政复议的行为。行政复议调解既是当事人行使处分权的体现，又是行政复议机关准司法权行使的体现。复议人员不但要给当事人各方提供和解的便利条件，还要通过讲法理、分析案情，指出各方当事人将复议进行下去可能面临的风险，让当事人各方自愿进行利益衡量，以便达成和解d­议；必要时，复议人员还可主动提出解决争议的具体和解方案，供双方参考。

（二）行政复议调解制度的意义

1、能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突出了“以人为本”的行政管理理念。行政复议调解制度是一项体现着“以人为本、复议为民”精神实质的制度，在调解中，行政机关不再是居高临下的管理者，申请人也获得了与行政机关平等对话的机会，体现了行政管理的人性化。

2、节约行政成本，提高行政效率。通过调解解决行政争议，可以使行政复议程序大大简化，减少了行政复议机关对人力、物力和资金的投入，节约了复议成本，提高了复议效率。在复议案件中，作为被申请人的行政机关由于接受调解而改变违法或不当的行政行为，避免了败诉所带来的负面影响；相对人撤回复议申请，可以节约解决争议的成本，减少因司法有限变更权所带来的诉累。

3、彻底解决行政争议，减少诉讼、上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。在行政复议中，受复议范围和复议决定种类的限制，复议机关只能就事论事，在很多情况下不能彻底解决当事人之间的对立和矛盾。但在调解过程中，复议机关可以不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的多种矛盾和问题统筹进行调解，调解的结果可以不受行政复议法规定的复议决定的种类的限制，并可以调动复议机关可以调动的各方面因素，多方面多途径地对行政争议予以彻底解决。

4、有利于构建和谐社会，减少了行政复议申请人和被申请人之间的对立情绪。调解可以使双方在不伤和气的情况下解决争议，有利于d­调双方关系，也有利于以后行政管理的顺利进行。对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大的现实意义。

（三）行政复议调解应遵?­的?­则

1、自愿?­则。行政复议调解，首先要自愿。调解的全过程始终贯穿着各方当事人的自愿。在行政复议中，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能够进行调解；只有申请人和被申请人都自愿接受调解结果时，行政复议机关才能够以调解结案。在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序，依法作出复议决定。

2、合法?­则。行政复议调解必须贯彻合法?­则，调解应当在查清事实、分清是非的基础上进行，不得就被复议的具体行政行为的合法性进行调解。调解结果和调解程序不得违背法律的基本?­则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。贯彻合法?­则的调解能?­得起考验，能起到好的示范效应。

3、公平公正?­则。行政复议调解应在对立的各方当事人地位平等的基础上进行。坚持双方地位平等是d­商的前提条件，只有平等地d­商，心平气和地交换意见，求得对方的宽容和谅解，才有可能形成共识。行政复议机关作为主持行政复议调解工作的第三方，要做到客观、公正、公平，给申请人与行政主体同样的陈述理由的机会。不论是弱势的一方还是强势的一方，都要一视同仁，不偏袒任何一方。

4、不涉及第三方利益?­则。由于任何人都不能处分他人的权利和利益，因此，调解中当事人处分的权利（力），应当仅限于自己有权处分的权利（力）。为避免争议双方达成损害公共利益和社会利益的调解d­议，涉及公共利益的行政复议案件以不适用调解为宜。有些行政复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及确定的第三人的利益。这类案件可以适用调解，但为确保第三人的利益不受损害，调解过程第三人有权参加，并且调解d­议应当?­过第三人同意。

二、行政复议调解的案件类型

（一）不服行政机关的自由裁量行为申请行政复议的案

行政自由裁量权是行政机关在法定的权限范围内就行为条件、行为程序作出作为与否和作出何种行为方面做合理选择的权利。行政自由裁量权是现代行_的核心，其实质是行政机关自由处分职权的表现。对某一特定事实来说，在法律、法规、规章赋予行政自由裁量权的范围和幅度内，行政主体通常有多种处理方式可供选择，只要未超出自由裁量的范围和幅度，应当说每一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，在这些合法的选择中存在着最合理的选择。如果行政机关依据自由裁量权对职权的处分仅仅存在合理性问题，就存在通过调解，使争议双方达成和解的基础。通过行政复议调解，行政管理相对人对改变的具体行政行为可以接受，就能够降低成本，彻底地消除矛盾和纠纷。因此在行政处罚幅度、选择行为方式、对事实性质认定、对情节轻重认定等自由裁量权上，行政复议机关都可以运用调解的方式促使复议当事人达成合意。

（二）行政赔偿纠纷案件

行政赔偿纠纷是指行政机关及其行政人员违法行使行政职权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。行政赔偿纠纷包括单独请求行政赔偿的纠纷和附带请求行政赔偿的纠纷。根据《行政诉讼法》第67条第2款、《国家赔偿法 》第9条、第1 3条的规定，行政复议中的行政赔偿纠纷仅指附带请求行政赔偿的纠纷。行政赔偿虽在本质上体现为一种行政责任，但在形式上却与民事赔偿有很多相似之处，且行政赔偿一般以支付赔偿金为主要方式，虽然《国家赔偿法》对赔偿金额的计算标准作出了详细规定，但行政赔偿情况复杂、类型多样，因赔偿金额计算错误或赔偿方式不当等问题，?­过复议机关的调解往往双方能够达成和解d­议。

（三）行政补偿纠纷案件

行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平?­则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。行政补偿往往是由于国家征收自然资源或公民法人或社会组织的财产引起，比如征用集体土地补偿、行政拆迁补偿等等。行政补偿纠纷的焦点问题也往往源于补偿金额，是适于调解的案件。

三、行政复议机关在调解中的作用

在调解过程中，行政复议机关不可避免的会将其意志和影响渗透到调解的全部过程和最终结果。由于调解以当事人的自愿为基础，因此，行政复议机关需要将其意志和影响力限制在必要的范围，即只能是在当事人之间充当中立的召集者、主持者和推进者，为调解进行提供一个平等d­商的平台。而不能作为纠纷的介入者，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分权利（力），更不能将自己认为公平的解决方案强压给当事人。行政复议机关在调解中的这种地位，决定了行政复议机关在调解中的作用主要体现在以下几个方面：

（一）沟通、解释和缓解情绪

1、在当事人之间进行有效沟通。行政复议中，当事人一般只掌握部分案件信息。其中，申请人往往非常了解案件的来龙去脉以及相关的背景情况，而被申请人往往全面掌握具体行政行为的法律依据和各种证据。进行调解时，行政复议机关需要在当事人之间沟通案情和证据使用情况，使各方当事人都能够全面掌握案件情况，实现信息对称。

2、向当事人做好解释工作。行政复议中，当事人特别是申请人，有时候会对法律、法规和行政机关的内部工作程序等问题不是很了解，或者是对案件事实的理解有偏差。此时，行政复议机关就要向当事人解释法律、解释行政机关内部工作程序，解释规范性文件的情况和案件的实施情况。

3、缓解当事人的对抗、排斥情绪。一方面由于对调解存在着误解和疑虑、担心调解能否公正的实现其权益，另一方面由于行政机关坚持认为具体行政行为并无不当，或者部分行政执法人员简单粗暴的执法方式引起了申请人的强烈抵触情绪，行政复议中，部分当事人会对调解存在排斥情绪，对对方当事人存在对抗情绪。此时，行政复议机关就需要疏导当事人的情绪，引导当事人理智地对待和解决行政争议。

（二）调控行政复议调解过程

行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，通过复议机关办案人员直接、深入、细致的沟通、教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解d­议的纠纷解决过程。然而，在调解过程中，各方当事人为争取最大利益，一般会站在自己的立场上进行辩论，有时会纠缠个别的细枝末节问题反复提交证据或重复进行陈述。这样，必然会导致调解无限制的延长。此时，就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦点和分歧，从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，使当事人从实现自己利益的角度综合考虑进行d­商，有效地控制调解进程。在案件事实清楚、但当事人之间难以达成调解d­议或者当事人主动要求行政复议机关提供调解d­议时，行政复议机关可以先行提出调解建议，供当事人参考。

（三）审查调解d­议

虽然调解d­议由行政复议机关最终制作，但该调解d­议实际上仍是建立在各方当事人达成合意的基础上。在制作调解d­议的过程中，特别是在当事人自行提出调解意见的情况下，行政机关应当按照合法、公平公正、不伤害他人利益等调解?­则，审查调解d­议是否违反法律的禁止性规定，是否属于行政机关合理行使自由裁量权、是否伤害了他人的合法权益。对于合法、合理的调解d­议，行政机关可以根据双方的一致意见制作行政复议调解d­议。

四、行政复议调解的程序

如果行政复议调解缺乏必要的程序约束，其灵活性就容易被滥用，从而导致结果的不公正。同时，由于行政复议机构尚不具有中立的地位，使得调解很容易成为规避行政复议正当程序的一种方式。为了避免上述情况影响调解公正的结果，就需要规范调解程序。

（一）调解机构和人员

根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构，具体负责行政复议事项。由于目前调解只是行政复议审理方式中的一项具体制度，是在行政复议审理之后启动的、可选择的审理程序，因此，行政复议机构理应成为调解机构。此外，考虑到行政复议人员通常是在受理行政复议案件时就已?­确定，并且在调解过程中，已?­深入地了解案情，在调解不成的情况下由其继续进行审理可以提高行政复议的效率。因此，可以由行政复议机构具体负责该案件的人员具体负责调解事项。

（二）调解程序的启动

复议调解的启动一般可分为两种方式：一是申请启动，指由行政复议申请人或被申请人或双方共同以书面或口头形式请求行政复议机关进行复议调解。对口头提出的调解请求，行政复议机关应当记录在案，并由提出调解请求的申请人或者被申请人签名或者盖章。单方提出调解请求的，行政复议机关在收到请求后，应当征求另一方当事人的意见，?­明确表示同意后，可以启动调解程序；另一方当事人明确表示拒绝的，或者不做表示的，不能启动调解程序。二是职能启动，行政复议机关受理案件后，在审查分析案件事实和法律的基础上，认为符合《行政复议法实施条例》规定的调解条件的，可以向申请人和被申请人建议进行调解。调解建议应当说明各方当事人的考虑时间，?­当事人同意后，可以进行调解；超过调解建议的考虑时间当事人不做表示的，视为当事人拒绝接受调解。

（三）调解的时间

调解是行政复议案件的一种审理方式，因此，进行调解的时间应当在行政复议申请受理之后、行政复议决定做出之前进行。从理论上讲，在决定受理行政复议时就可以决定进行调解，但是考虑到在调解进行之前，行政复议机关应当全面掌握案情。因此，行政复议机关最好在全面了解案情之后启动调解程序；同时，由于调解存在失败的可能，因此，行政复议机关应当视案件的复杂、难易等不同情况，留出合理的时间，以备调解不成时转入正常的行政复议程序。

（四）调解的方式与步骤

调解程序启动后，行政复议机关可以初步拟定调解方案，包括调解的方法，案件的重点、难点，解决问题的基本意见等等。在此基础上，行政复议机关可以先分别与各方当事人进行沟通，以全面掌握案件情况，了解当事人对调解结果的期望和可以调解的程度。当行政复议机关认为双方面对面d­商的时机成熟时，可采用非正式的会谈形式当面d­商， 以避免人为制造紧张、对抗的气氛，同时也避免当事人恶意串通或行政机关对相对人施加压力。当事人可以就争议的事实情况和法律问题进行陈述、辩论和d­商，如果双方犹豫不决、举棋不定，复议人员可以提出一个对双方均有利的调解方案，供双方参考。在调解过程中，行政复议机关要始终遵?­中立?­则，让双方当事人心悦诚服。在双方接受上有差距时，应明其道理，在双方间传递信息，促成和解。同时也要防止当事人滥用调解程序作为拖延纠纷解决过程和向对方施压的手段，如果有此类情况发生，应给予相应的制裁措施。

行政诉讼调解的方案范文 第2篇

一、指导思想

以_理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕建设和谐平安的目标，整合力量，完善机制，强化调解，切实化解各类矛盾纠纷，以促进全市经济社会平稳快速发展。

二、工作目标

建立健全完善的行政调解组织网络，确保行政调解机构健全、职责明晰、运行规范有效。局机关、局直各单位要建立本机关、本单位的行政调解组织，坚持“谁主管、谁负责”的原则，努力调处好与本机关、单位职权有关的矛盾纠纷，达到“定纷止争，案结事了”的要求，确保“群众的纠纷在我这里止步”的工作目标，不把当事人往和诉讼渠道推。矛盾纠纷调解率达到100%，调解成功率达到90%以上。对不愿进行行政调解的或无法通过行政调解解决时，应及时告知当事人通过行政复议、诉讼等方式解决。

三、行政调解工作应当遵循的原则

坚持统一领导、协调一致原则，充分发挥行政机关主导作用；坚持“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”原则，各司其职，紧密配合；坚持自愿、平等、合法原则，充分尊重当事人意愿，站在中立立场，平等对待当事人，严格按照法律法规和法定程度进行调解；坚持积极主动原则，按照工作职责，主动作为、积极履职，认真做好与行政管理职能有关的各类争议纠纷调处；坚持定纷止争、促进和谐原则，充分运用各种手段有效化解矛盾纠纷。

四、工作措施

1、健全行政调解组织。局机关、局直各单位应成立行政调解领导小组，做到层层有人管事、有人办事，有人具体负责矛盾纠纷调解。局机关、局直各单位主要负责人是本机关、单位行政调解工作的第一责任人，对本部门的行政调解工作负总责。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，配齐配强调解人员和相关工作人员，确保行政调解工作有人抓、有人管。

2、创新行政调解方式方法。加强与人民法院、司法局、局等单位的协调配合，灵活运用多种调解方式，及时化解各类矛盾纠纷。加强对容易引发矛盾纠纷领域的经常性梳理排查，分析情况，制定对策，做好说服疏导工作。及时总结、推广行政调解工作中的有益做法和成功经验，开展集中宣传活动，积极引导人民群众通过行政调解途径解决争议纠纷。

3、抓好行政调解业务培训。局机关、局直各单位要定期对本单位行政调解工作人员进行法律知识、业务技能的培训，不断提高行政调解人员的工作能力。积极探索行政调解的有效途径和方式，邀请政府法制机构、人民法院对行政调解工作进行业务指导，聘请法律顾问参与重大、复杂、疑难的行政调解工作，不断提高调解水平。

4、加强行政调解与人民调解。司法调解的衔接、配合。局机关、局直各单位在做好行政调解工作的同时，积极建立健全与人民调解、司法调解的协调配合机制，信息沟通机制。优化、整合调解资源，实现“三调联动”优势互补。在行政调解中需要当事人所在基层人民调解组织配合的，可以邀请其参加，共同开展调解工作。人民法院在进行司法调解时，需要行政机关配合的，行政机关应当积极配合。

五、实施步骤

第一阶段：方案制定阶段（6月10日前）局机关、局直各单位要成立行政调解组织，制定工作制度，并根据本地实际制定工作方案，做好宣传工作。有关资料应当及时报送综合治理、政府法制部门。

第二阶段：工作实施阶段（6月10日-11月30日）局机关、局直各单位要落实好各项工作举措，各项制度，根据行业、部门特点规范行政调解工作程序，确保行政调解工作合法、规范、有序开展。

第三阶段：总结验收阶段（12月1日-12月31日）局机关、局直各单位要认真总结行政调解工作经验，进一步完善有关制度和工作运行机制，全面推动行政调解工作开展。局推进依法行政工作领导小组将组织人员对局直单位开展行政调解工作情况进行督查。

六、工作要求

1、加强信息沟通。局机关、局直各单位要建立行政调解信息会制度，及时将行政调解个案情况反馈到综合治理，政府法制等部门，并与司法调解、人员调解实现信息共享。

行政诉讼调解的方案范文 第3篇

一、指导思想

坚持以党的十和关于建设平安中国的重要指示精神为指导，认真落实省市县关于构建“大调解”工作体系的部署和法治政府建设的有关要求，建立健全行政调解工作机制，着力解决好影响经济发展和社会稳定的行政争议和矛盾纠纷，推行行政调解工作制度化、规范化，为实现苏区振兴发展，建设创业、宜居、平安、生态、幸福创造良好的经济社会环境。

二、工作目标

建立行政调解机制，成立行政调解组织，开展行政调解工作；逐步规范行政调解制度、调解程序和案卷资料。有效开展调解活动，妥善解决行政争议，努力提高调解质量和调解成功率，将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，充分发挥行政调解在维护社会稳定中的积极作用。

三、工作任务

（一）建立健全行政调解机构。根据法定职责、行业特点和工作要求，设立行政调解机构或指定专门科室承担行政调解工作，确定办公场所，配备办公设备，刊刻启用行政调解专用章，推动行政调解工作尽快开展起来。成立“城管局行政调解委员会”，由局长任主任、副局长任副主任，等同志为成员。

（二）建立行政调解日常工作制度。要结合实际情况建立行政调解立案受理、调查取证、主持调解、文书送达及档案管理等制度，规范行政调解程序和文书，确保调解工作有序推进。

（三）选配行政调解工作人员。要配备至少2名政治业务素质高、沟通协调能力强、善于做群众工作的干部为行政调解员，负责行政调解工作。积极参加政府法制机构组织的教育培训，逐步达到“懂政策、懂法律、懂业务、懂技巧”，不断提高化解各类争议纠纷的能力。

（四）保障行政调解工作经费。要根据市、县政府文件要求，保障行政调解工作所需经费，确保行政调解工作“有经费办事”。

（五）加强多元调解衔接联动。要建立行政调解与人民调解、司法调解衔接机制，定期通报交流调解情况，妥善化解各类纠纷。对于调解不成的重大矛盾纠纷，应当及时告知、引导当事人通过诉讼渠道解决，对进入诉讼程序的行政争议，应当积极配合人民法院做好调解工作。

四、工作要求

（一）加强源头预防。要进一步规范行政执法行为，通过改进执法方式，深化行政执法责任制，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，避免因执法不当导致新的纠纷。要全面推进政务公开，保障人民知情权，减少因信息不畅导致行政争议发生。要规范行政强制行为，严格遵守行政强制法的有关规定，防止实施行政强制行为激化矛盾。

（二）突出工作重点。行政调解针对的重点是工伤认定、公共安全事故、城市公共服务管理等方面发生的行政争议，以及与行政管理有关的民事纠纷。要按照“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则，及时组织行政调解，化解矛盾纠纷。

行政诉讼调解的方案范文 第4篇

【关键词】行政复议调解；立法现状；完善构想

【正文】

调解在《现代汉语词典》中解释为“劝说双方消除纠纷。”在我国，它既是一种被广泛运用的纠纷解决方式，也是一种承载着社会价值观的制度文化，体现了传统儒家文化追求自然秩序和谐的理想。然而，具有深厚社会基础的调解制度却并没有在孕育其生长的土壤中发挥着应有的纠纷解决功能。长期以来，它只在私人领域中得到了国家的认可，如民事纠纷着重调解的原则，而在公共领域内尽管事实上存在着通过调解解决相关纠纷的诸多实例，但国家立法却一直排斥着该方式的运用。如_年制定的《行政诉讼法》明文规定，行政案件审理不适用调解原则，其后，1990年制定的《行政复议条例》又对该原则做了进一步的肯定。在立法上，行政纠纷不允许通过调解解决的坚冰一直到2007年8月1日《_行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）的实施方被打破，《实施条例》第50条规定：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为而不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。《实施条例》的这一规定为行政复议调解作为多元纠纷解决机制中的一种有效手段提供了更为切实的制度性条件，它对于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政机关的行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，达到息诉止争、和谐社会的良好效果具有十分重要的意义。但从促进和谐社会建设的层面上看，《实施条例》关于调解制度的规定也并非完美无缺，亦存在可以进一步改善与提升的空间。

一、行政复议调解制度概述

（一）行政复议调解的涵义

行政复议调解是指在行政复议过程中，复议案件当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。行政复议调解有以下特征：

1、行政复议调解发生在行政复议案件审查过程中。由于行政复议调解是复议机关审理权的拓展而不是行政机关行政管理权的延伸，因此，只有在审查过程中复议当事人的协商行为完全处于复议机关的主持和监管之下，才能确保复议机关对行政争议裁判权的正确行使，防止发生双方恶意串通或行政机关单方施压等违法行为。

2、行政复议调解的主体除了复议机关外只能是复议当事人。行政复议可能因这样或那样的法律上的利害关系，而有多方参与人，然而作为协商调解的主体只能是申请人、被申请人与第三人，其他相关人员与申请人、被申请人或第三人之间的关系不能称为复议调解的关系。当然，如果调解牵涉到他人利益，复议机关应基于信赖保护原则防止复议当事人恣意侵害他方合法权益。

3、行政复议调解应针对行政争议标的进行。当事人双方争议的标的是具体行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行，如果被申请人以许诺事后利益的方式暗示申请人达成合意，那么就不是就具体行政行为本身达成的调解，这非但没有从根本上化解行政争议，而且有可能引起新的纠纷。

4、行政复议调解目的是使双方当事人达成合意。在这一点上行政调解与民事调解并无本质区别，都必须有当事人的真实意思表示，出于自愿达成协议。同时这一协议是否合法有效，还需由复议机关依法进行严格审查。

（二）行政复议调解制度的必要性和重要意义

行政复议调解制度的建立不仅符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，而且对于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决，实现息诉止争、和谐社会的目标具有十分重要的意义。

首先，行政复议调解制度符合现代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，能够有效地化解社会矛盾，协调好社会整体利益和个人利益的关系，促进人与社会的和谐发展。所谓合意行政理论，一般是指由行政主体提供渠道，行政相对人介入行政过程，声明自己在管理中的利益并对行政主体的决策施加影响的行政方式。该理论在一定程度上体现了人性化的关怀，鼓励、支持行政主体与行政相对人之间的真诚合作，以实现国家利益、公共利益与私人利益的最大化和最优化。对行政主体而言，合作行政能够节约行政成本，提高行政效率，顺利实现行政目的；对行政相对人而言，合作行政能使自己受益，享受行政主体提供的高质量的服务。双方合作得越充分，互谅的可能性就越大，矛盾得到化解的可能性就会越充分。从上述阐述中可以得出以下结论：行政争议出现后，根据各方自愿的原则，由作出具体行政行为的行政主体的同级人民政府或者上级主管部门提供协调的平台，行政主体在法定职权范围内，在不损害国家利益、公共利益及他人利益的前提下，对本机关所做的行政行为作出变更，是符合合意行政理论的。其次，行政复议调解制度符合我国“和为贵”的传统文化，有利于缓和申请人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议的柔性解决。由于调解结案是双方平等协商的结果，双方心理均易接受，一般不会再行起诉，这样，一方面节约了申请人的救济成本，另一方面也节省了行政机关因应诉付出的大量时间、精力，使行政决定能较快付诸实施。涉及对申请人执行的行政争议，调解成功后，减少了执行环节，大大提高了行政机关的工作效率、节约了行政成本。

二、我国现行行政复议调解制度的架构及不足

（一）我国行政复议调解制度的立法考察

我国行政复议调解制度经历了一个从否定到不置可否再到逐步肯定的发展过程：

1990年12月24日_的《行政复议条例》明确规定行政复议案件不适用调解，从立法上否定了行政复议调解的可能。

1999年4月29日公布的《行政复议法》虽然取消了不适用调解的规定，但也未明确规定行政复议中可以适用调解。但在此后的行政复议实践中，各地和各部门的行政复议机关为切实解决行政争议、平息“官民”矛盾，结合案件的实际不同程度地采用了调解手段，也取得了不错的效果，一时间采用调解手段审理复议案件成了各复议机关工作总结、经验介绍中经常提到的字眼。但此时的复议调解也只是各地复议机关的实践行为，没有形成统一的、规范的制度。

进入二十一世纪后，通过实践的摸索和检验，一些地方开始通过地方立法的形式对行政复议调解作制度性的规划，但适用的范围也往往仅限于审理有关行政赔偿的案件，如：2003年11月28日山东省第十届_常务委员会第五次会议通过的《山东省行政复议条例》第三十四条规定“行政复议机关根据行政复议法第二十九条的规定，决定被申请人依法给予申请人行政赔偿时，可以就赔偿范围、方式、数额、期限进行调解。”

2004年3月_颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措”。同年5月14日《_办公厅关于_行政复议案件处理程序若干问题的通知》规定：“经__公室审查，依法应当撤消、变更省部级行政机关原级行政复议决定或议定抽象行政行为不合法的，由__公室与有关行政机关协商，经协商达成一致意见，有关行政机关同意自行改正的，一般不再报请_审批；意见不一致，有关行政机关不同意改正的，由__公室报请_审批。”首次由国家最高行政机关肯定了在部级复议案件审理中可以“协商”处理；2006年9月，_中央办公厅、_办公厅制定了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出“注重运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了”“要建立健全行政复议、行政诉讼与调解有效结合的机制……在对行政争议作出裁决前，要积极为当事人自行和解创造条件”.同年10月十六届六中全会召开，明确提出“完善行政复议制度”，这些都为建立和全面推动复议调解制度提供了充分的政策依据。2006年12月，_召开全国行政复议工作座谈会，明确要求“必须创新行政复议方式方法，提高解决行政争议的效率。要弘扬‘和为贵’的传统文化，注重运用和解、调解等多种手段，化解矛盾，平衡利益，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应”。会后__拟出《实施条例》草案，于2007年5月23日经_第177次常务会议通过，2007年8月1日起施行。《实施条例》首次在国家立法的层面上对行政复议调解制度作出了规定，并对行政复议调解的基本原则、适用范围及操作程序进行了明确。

此后，各省及_各部门的复议办法和条例均对行政复议调解作出了规定，个别地方的政府或政府法制机构还专门制定了行政复议调解办法或规定，专门对行政复议调解制度作了规范，如2007年8月13日湖北省人民政府常务会议审议通过的《湖北省行政复议实施办法》、2007年11月9日宁夏回族自治区第九届_常务委员会第三十一次会议通过的《宁夏回族自治区行政复议条例》、2007年9月25日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过的《安全生产行政复议规定》以及吉林省政府_制定的《吉林省行政复议调解办法》、湖北省政府的《湖北省行政复议调解处理办法》、杭州市政府的《杭州市行政复议调解工作暂行规定》等，日前，山西省政府_也正在就《山西省行政复议调解和解办法》进行公开征求意见。

（二）我国现行行政复议调解制度的架构

按照《实施条例》及各地和_各部门的复议条例、办法的规定，我国行政复议调解制度的框架主要包括复议调解的基本原则、适用范围及操作程序：

1.行政复议调解应遵循的基本原则

《实施条例》第50条规定“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解”，《湖北省行政复议实施办法》第三十二条规定“行政复议机关在审理行政复议案中，……在双方当事人自愿的基础上，争取依法调解处理”，《宁夏回族自治区行政复议条例》第五条规定“行政复议机关依法对行政复议案件进行调解时，应当坚持自愿、合法的原则”，《安全生产行政复议规定》第三十四条规定“有下列情形之一的，安全生产行政复议机构可以按照自愿、合法的原则进行调解”。从以上规定不难看出，行政复议调解必须遵循以下两项基本原则：

（1）自愿原则

自愿是调解的基础，在行政复议中，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能进行调解。行政复议调解中的自愿主要体现在四个方面：第一、启动调解程序自愿。调解的意思既可以由任意一方当事人提出，也可以由行政复议机关提出，但启动调解程序，则需要各方当事人的共同同意。第二、结束调解程序自愿。调解是各方当事人对权利（力）的自由处分。因此，在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序。第三、权利（力）处分自愿。行政复议机关在调解中起沟通、协商、说服的作用，但并不能代替当事人处分权利（力），也不能利用自身的优势，强迫当事人处分其权利（力）。如何处分权利（力）完全取决于当事人的意愿。第四、是否接受调解结果自愿。调解协议达成后行政复议调解书生效前当事人是否接受调解结果取决于当事人的意愿。

（2）合法原则

行政复议调解应当依法进行。行政复议调解虽然是通过直接、深入、细致的教育、疏导、协调工作促使当事人双方达成合意，但调解结果和调解程序都应符合法律的规定。行政复议调解中的合法主要体现在两个方面：第一、行政复议机关应当依照法定的原则、程序、范围来进行调解。行政复议调解是行政复议机关行使行政复议权的具体体现，该权力的行使必须依法进行。第二、当事人对自身权利（力）的处分不得违反法律的禁止性规定，也不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

2.行政复议调解的适用范围

按照《实施条例》及各省和_有关部门复议条例和办法的规定，行政复议调解仅适用于下列两种情形：（1）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为而不服申请行政复议的。（2）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。这也是目前理论界和立法界普遍认可的法定范围，但在行政复议调解的实践中其适用范围远不止此，如：《吉林省行政复议调解办法》第九条规定“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调解：（一）案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；（二）相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；（三）具体行政行为存在瑕疵或不适当但又不宜做出撤销、变更确认违法的案件；（四）具体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件；（五）涉及行政机关行政赔偿、行政补偿的案件；（六）其他可以调解的案件。”《湖北省行政复议调解处理办法》第九条规定“有下列情形之一的行政复议案件，行政复议机关可以调解：（一）案情复杂、当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；（二）相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；（三）敏感性强、社会关注程度大的案件；（四）具体行政行为存在瑕疵或不适当的案件；（五）具体行政行为为行政裁决、行政合同或行政自由裁量行为的案件；（六）涉及行政机关不依法履行法定职责以及有关行政赔偿、行政补偿的案件；（七）其他可以调解的案件。”，此外，《杭州市行政复议调解工作暂行规定》、《济南市行政复议和解调解暂行办法》等也对行政复议调解的适用范围作了较大的扩充。

3.行政复议调解的操作程序

无论是《实施条例》，还是其他复议条例或办法对此规定得都十分简单，一般只规定行政复议调解作为一种结案方式，应当对当事人达成的协议以加盖有行政复议机关印章的行政复议调解书的形式予以确认，并送达当事人即可；而对如何操作规定甚少。目前对此规定较为明确的是《_海关行政复议办法》和《杭州市行政复议调解工作暂行规定》，《_海关行政复议办法》办法第九十条规定：“海关行政复议机关主持调解应当按照下列程序进行：（一）征求申请人和被申请人是否同意进行调解的意愿；（二）经申请人和被申请人同意后开始调解；（三）听取申请人和被申请人的意见；（四）提出调解方案；（五）达成调解协议。”《杭州市行政复议调解工作暂行规定》第八条规定：“行政复议机关主持调解行政复议案件，应当按照下列程序进行：（一）查明案件事实；（二）征求是否同意调解的意见；（三）分清是非责任，进行沟通协调；（四）促成双方和解或达成调解协议；（五）审查和解协议或调解协议内容；（六）行政复议终止审理（申请人或者第三人要求制作行政复议调解书的，应当制作行政复议调解书）。”

（三）我国现行行政复议调解制度的不足

纵观我国行政复议调解制度的架构及其内容，无论从其架构整体的完整性还是从其已设定内容的合理性和适当性来看，都和《实施条例》的立法目的及当前行政复议调解工作的实际存在较大差距，主要表现在：

1.适用范围规定过窄。

行政复议制度的目的之一在于解决行政争议、促进社会和谐，从这个意义上讲，只要不违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，选择何种有利于解决行政争议的具体方式和方法都不应该得到限制，而国家和部分省市在立法上却将行政复议调解的适用范围明确限定在自由裁量行为和行政赔偿及补偿纠纷，这明显和行政复议制度上述立法目的不符。虽然如前所述部分省市制定的专门行政复议调解办法或规定已对行政复议调解的适用范围作了较大的扩充，但这些规定毕竟和国家或地方立法相悖，难逃违法嫌疑。而立法上之所以这样规定的原因无非是基于行_力不能自由处分的行政法基本原则，对此笔者不敢苟同。首先，对复议被申请人在其上级机关（复议机关）的主持、监督、协调下处分其权力（和复议和解的最大区别）是不是“自由处分”暂且不论，就是单就行政机关自身可处分的权力来说，也不仅限于上述两类情形。行政机关的行政行为有多种分类，它既可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为，还可分为依职权的行政行为与依申请的行政行为。而笔者认为除自由裁量行政行为外，依申请的羁束行政行为行政机关自身也有可处分的空间：依申请的行政行为是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为，如行政许可行为、部分行政裁决和行政确认（认定）行为。这类行为的基本特点有二：其一，该类行为的实施必须以有相对人的申请为前提；其二，该类行为的内容必须和相对人的申请请求紧密相关。如果行政管理相对人放弃或变更其申请请求，行政机关也有权（同时也是义务）相应对其行政行为作出调整。也就是说如果因不服依申请的羁束行政行为提起行政复议，在复议过程中行政管理相对人提出放弃或变更其申请请求的，行政机关也有权对其原行政行为作出调整，这就为不服此类行政行为的复议案件提供了调解解决的基础。

笔者曾经承办过的一件行政复议案件就是很好的例证：2006年3月，某学院二十多位老教授不服某市规划局给某房地产开发公司颁发的名湖广场小区d栋《建设工程规划许可证》，向某市政府提请行政复议。老教授们称市规划局规划许可的名湖广场小区d栋楼房和他们居住的楼房相邻，市规划局在实施该行政许可时没有按照许可法的规定告知作为相邻权人的他们，且许可的楼房和其居住的楼房建筑间距过窄，不符合国家有关规划技术规范，将严重影响到他们居住房屋的通风和采光，请求依法撤销该许可。后经审理查明，市规划局在实施该许可过程中确实没能按照许可法第三十六条的规定告知作为利害关系人的申请人，其许可的名湖广场小区d栋楼房的建筑限高和该栋楼房与申请人居住楼房的建筑间隔比例也不符合国家强制标准。按照复议法和许可法的规定该许可必定被撤销无疑，但此时本案第三人某房地产开发公司请求复议机关进行协调并表示愿意将d栋楼房的建筑高度降低到规定标准，后在复议机关主持下，三方达成如下一致意见：一、第三人向被申请人提请变更d栋楼房的规划申请，将原建17层的申请变更为16层；二、被申请人根据第三人的变更申请将原《建筑工程规划许可证》的内容作相应变更；三、申请人同意放弃相关复议请求。该案圆满调解结案。本案不服的虽然是行政许可这种羁束行政行为，但它同时也是一种依申请的行政行为，由于申请人变更了申请请求，行政许可机关对原许可行为相应作出调整并不违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，相反还和《行政许可法》第49条关于“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”的规定相吻合。所以不服依申请的羁束行政行为的行政复议案件也有调解的可能。

此外，笔者认为不服下列一些具体行政行为的复议案件采用调解的方式审理，也不仅不会违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，还有利于和谐“官民”关系、促进和谐社会的建设：

（1）对于不服行政裁决和一些涉及第三人民事权益的行政确认（认定）行为的复议案件。由于行政裁决和一些涉及第三人民事权益的行政确认行为（如_门的工伤认定行为）是对行政管理相对人民事纠纷的裁决或确认，此类纠纷的根源是行政管理相对人之间的民事纠纷，只要民事纠纷解决了，相应的行政争议也就解决了，而民事纠纷是可以采用调解的方式解决的，所以此类行政复议案件完全可以适用调解的方式审理。

（2）要求行政机关履行法定职责，行政机关在复议过程中已积极履职或在复议过程中承诺积极履职申请人认可的复议案件；

（3）行政行为有瑕疵，撤销、变更或确认违法会造成更大的损失或对当事人的合法权益没有实际影响而行政机关也已明确认同并承诺在今后工作中予以改进的复议案件；

前述部分省市行政复议调解办法或规定也已将上述部分类型案件例入行政复议调解适用范围就是很好的例证。

综上所述，立法上将行政复议调解的适用范围仅限定在自由裁量行为和行政赔偿及补偿纠纷明显不利于最大限度的发挥调解手段在化解行政争议、实现案结事了、促进和谐社会建设中的作用，而且也明显和我国行政复议调解的实践脱节。

2.操作程序规定过简。

任何权力的行使都必须有规范的程序来制约，否则就容易被滥用。行政复议调解是行政复议机关行使行政复议权的一种方式，它同样需要完善规范的程序来约束，而从前述我国行政复议调解制度的内容不难看出，我国现行复议调解制度对此规定过于简单，难以保证调解的正当和公平。如调解的启动程序、调解时限、调解的操作步骤及终止程序等都没有规定。

3.监督救济途径规定缺失。

行政复议毕竟是行政机关系统内部的一种层级监督制度，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作出规定，而《实施条例》在这方面的规定明显缺失。

三、我国行政复议调解制度的完善及构想

针对上述存在的不足，笔者认为应对我国现行行政复议调解制度在立法上作如下完善：

（一）扩大行政复议调解的适用范围

要实现行政复议案结事了的目标，必须最大限度地发挥调解手段化解矛盾纠纷的优势，而要最大限度地发挥调解手段的优势，就必须扩大行政复议调解的适用范围。一是要明确行政复议案件在查明事实、分清是非和不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿且不违反国家法律的基础上，都可以调解处理的原则。只要调解的内容和方式不违反国家法律的规定，也就不存在有行政机关放弃职责、自由处分行_力的可能，这样规定也符合服务行政、合意行政的发展趋势。二是明确部分类型的复议案件行政复议机关在作出复议决定前应当先行调解，如行使行政自由裁量权、行政赔偿和行政补偿、行政合同、行政裁决类复议案件，以缓和行政管理相对人与行政机关的对立情绪，促进行政争议的柔性解决，努力实现案结事了，促进和谐社会的建设。

（二）完善并统一行政复议调解的操作程序

1、明确调解的启动和终止程序。

调解的启动方式有两种：一种是复议案件当事人主动向复议机关提出调解申请。一方提出申请的，复议机关在征得其他当事人的同意后即可启动调解程序；当事人都提出调解申请的，在最后一方当事人提交申请后即可启动调解程序。由复议案件当事人主动提出调解申请的案件，复议机关应充分征询申请人的意愿，确保申请人自愿进行调解，以防止出现因行政相对人惧于行政机关的行_力而被迫接受调解。另一种是复议机关认为必要和有可能通过调解解决行政争议的，经征得当事人各方同意后，即可启动调解程序。

调解因下列情形而终止：一是调解时限内无法达成调解协议的；二是已达成的调解协议违反国家法律或损害国家利益、公共利益和他人合法权益且在调解时限内无法达成新的调解协议的的；二是调解过程中一方当事人不同意调解的；三是调解时限已过的；四是一方当事人拒接签收行政复议调解书的；五是全体当事人签收了签收行政复议调解书的。

2、明确调解的操作和审查程序。

一是明确行政复议机关在行政复议调解中的职权，主要是调控调解过程的权力和监督调解协议内容的权力，以避免复议机关滥施复议调解权；二是明确行政复议调解人员的要求及回避制度；三是明确调解的时限。行政复议调解是在行政复议案件审查过程中运行的一项制度，为了防止案件久调不决、回避矛盾，应将调解的时限严格限定在行政复议案件的法定审查期间，即行政复议案件一般在2个月内作出决定，情况复杂的，可延长不超过30日。同时，行政复议机关不能以调解为借口任意延长复议案件审查期限，违背行政复议及时、便民的原则。四是明确调解的操作程序，主要包括：召开调解会，由复议调解人员简要概括争议焦点及复议机构的初步判断和建议；当事人分别提出调解方案或者由复议办案人员提出调解方案以供参考；当事人面对面（或背靠背通过复议机关办案人员）进行沟通、协商，复议工作人员适时进行教育、疏导；当事人签订调解协议；复议机构对调解协议进行审查；制作行政复议调解书；送达复议调解书。四是明确审查内容，主要是对调解协议的合法性进行审查，即审查调解协议是否违背法律的禁止性规定，是否损害国家、集体和他人利益。调解会以及当事人的协商过程应做好笔录并由调解参与人签字认可。

3、明确行政复议调解书的效力。

行政复议调解书主要具有以下三个方面的效力：一是确定当事人间权利义务关系的效力。行政复议调解书生效后，表明双方当事人对曾经发生争议的行政法律关系已经取得共识并得到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方应依法履行义务，这是行政复议调解书在实体法上的效力。二是结束行政复议程序的效力。行政复议调解书依法生效后，当事人之间的行政争议在法律上已最终解决，当事人不得以同一事实和理由向复议机关再行申请复议，也不得就该具体行政行为提起行政诉讼；行政复议当事人对已经生效的行政复议调解书不服的，也不能提起行政诉讼。这是行政复议调解书在程序法上的效力。三是强制执行的效力。目前，我国仅有《_民事诉讼法》、《_仲裁法》两部法律规定了具有强制执行力的调解书制度，《复议法实施条例》中确立的行政复议调解书是否具有强制执行力，在立法上并未明确。诚然，行政复议调解书的基础是双方当事人在行政复议机关主持下自愿达成的合意，一般情况下当事人都能自觉履行。但在实践中，如果发生一方当事人拒不履行的情况，就必然产生强制执行这一问题。笔者认为，作为行政复议结案方式之一的行政复议调解书应具有强制执行力，即一方当事人不履行确定的义务，另一方当事人有权向人民法院申请强制执行。

（三）明确行政复议的监督和救济途径

调解不可能保证百分之百的运行无误，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作如下规定：

行政诉讼调解的方案范文 第5篇

诉讼调解，是指在诉讼过程中双方（或多方）当事人在法院的主持和协调下，自愿平等协商，从而解决纠纷的活动。行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，形成合意，从而终结诉讼的活动。在我国现行的诉讼制度中，调解最常用于民事诉讼，并且是民事审判的一大原则，而在公法诉讼中却被限制使用。按照我国法律规定，行政诉讼除了赔偿诉讼之外，原则上不适用调解，而赔偿诉讼也只是“可以”适用调解。这种“行政案件不适用调解”的原则也已成为了我国行政诉讼的一项制度。 但是，在现实的行政审判中，却存在着大量通过法院协调结案的案件，这类案件以原告撤诉的方式出现，并且早已形成了一种法官和当事人心照不宣的，被社会所默许的行政诉讼“准调解”机制。 一、我国行政诉讼调解制度的现状。 我国自《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼中的撤诉率一直高居不下。据统计，1995年至2009年，全国行政诉讼中的撤诉率均高于30%.[①]在这些撤诉案件中，大量是由法院出面“动员”或“劝说”，在被告行政机关与原告“协商互让”基础上，或由被告改变原具体行政行为，原告申请撤诉获人民法院准许结案。为了规避行政诉讼法不适用调解的规定，法院内部通常称之为“协调”。这就造成了这样一种局面，一面是立法在义正严词地禁止调解，一面却是司法实践中法官的“明知故犯”。 二、造成我国行政诉讼调解制度现状的原因。 实践中存在调解的具体原因可分析如下：第一、司法权弱于行_，司法地方化、行政化现象严重。法官不敢下判，行政机关不愿败诉，原告不敢与行政机关对簿公堂。第二、调解一直是人民法院处理民商事纠纷案件的有效途径，它是我国司法实践中形成的优良传统。由于我国《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》，各级法院在探索行政审判改革方式时，可能较多地试行了这一方式。第三、我国行政赔偿诉讼肯定了可以适用调解，实践中可能推动了调解在适用中的拓展和各方对采纳调解更多的接受。 三、改革我国行政诉讼调解制度的必要性和可行性。 （一）我国行政诉讼引入调解机制的障碍。 1、理论障碍——传统理论对行政诉讼中引入调解机制的制约。我国在制订《行政诉讼法》之初之所以将调解划入禁区，主要存在以下几点理由。 （1）公权力不可处分。 传统理论认为，行_是国家权力，行政机关只有行使国家权力的职责，而无权自由处分国家权力。“行政机关的职权从另一个角度说就是职责，职权与职责是统一的，是一个事情的两个方面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。”[②]正是基于这种观点，人们认为调解是行政机关对国家权力进行交易和出让。 （2）公共利益不可出让。 由于行_的行使往往涉及到公共利益，所以许多人认为如果允许行政机关把法律授予自己的权力与相对人作交易，必然意味着国家利益、社会利益被出卖，出让公权必然损害公共利益。 （3）行政审判的任务。 认为人民法院审理行政案件的任务，是根据事实和法律判断具体行政行为是否合法，合法者予以维护，不合法者予以撤销，判断合法与否的唯一标准是法律，在合法与不合法之间不存在中间状态，无调解之余地。因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。 2、现实障碍——法律法规的规定，导致了我国行政诉讼立法与行政审判实践的矛盾。我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”正是这种立法上的明确规定，使得我国法院行政审判人员对于“调解”二字显得讳莫如深。 （二）对行政诉讼引入调解机制所存在的障碍的反思。 1、公权力是否绝对不允许处分？公权力由于往往涉及到国家利益、社会利益，从这个角度上说，确实不应当被随意处分，但以公权力“神圣不可侵犯”为由，认为其绝对不容许处分，未免过于刚性地、抽象化地理解公权力尤其是现代行_了。 2、处分行_是否与依法行政相矛盾？在现代行政国家中，处分权并不就是自由裁量权，但后者确实是前者的重要表现形式之一。自由裁量权并不必然等于肆意专横与反复无常。因此，行政机关行使处分权并不与依法行政相矛盾。 3、立法的时代局限性。无疑，行政案件不适用调解结案的规定，体现了立法初衷对“民告官”案中处 于弱势的原告方的关怀及对法院职能的期待，但世易时移，立法上的种种局限也在逐渐暴露。行_作为一种国家行政机关执行、适用法律的活动，无论是在行政执法还是在行政诉讼过程中，行政机关均享有行为自主权。通过双方协商与沟通达成的合意效果不见得比法院的判决效果差。 （三）我国行政诉讼引入调解机制的基础。 1、理论基础。 （1）我国相关法律法规中对行政争议的一些“准调解”机制的相关规定。我国在立法上已经肯定了行政机关在行政诉讼阶段的自主权。如《行政诉讼法》第51条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，由人民法院裁定是否准许。再如《行政处罚法》第52条规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。上述规定实际上赋予了我国行政审判的“准调解”权。 （2）调解或“准调解”机制在我国民事诉讼、刑事诉讼中的运用和作用。调解机制在我国民商事诉讼中作为一项基本原则，曾被誉为“东方经验”，其作用毋庸质疑，调解率还一度成为法院考核法官业绩的标准之一。在刑事诉讼中，我国也吸纳了一些西方国家的做法，“诉辩交易”的产生使得刑事案件适用调解成为现实。刑事案件与行政案件同属于公法案件，检察机关与行政机关一样都代表国家行使公权，如果国家权力绝对不允许处分的话，“诉辩交易”如何能被允许？ 2、现实基础。 （1）我国行政诉讼中高撤诉率背后的现实。 《行政诉讼法》实施至今，大量的行政案件通过原告撤诉而得以了结，行政诉讼的撤诉率常年居高临下。在我国行政审判中，法官不愿审、不敢判，被告行政机关怯于败诉，不愿跟原告争个是非曲直，弱势一方的原告如履薄冰、委曲求全。各方为争取理性的回旋余地，形成了一个妥协处理的方式——“协调”处理。这种“协调”处理实质上是没有调解书的调解。[③]行政诉讼实践中存在调解早已是一个公开的秘密。 （2）域外关于行政诉讼调解机制的一些先进理论和实践。 比较世界上其他国家和地区的行政诉讼制度，大都设置了诉讼和解制度。如德国、日本、韩国以及我国台湾地区。[④]英美法系采用民事诉讼程序审理行政案件，民事诉讼中的和解制度适用于解决行政争议。[⑤]在行政诉讼中，原被告之间实力悬殊，自然和解可能难以保障双方平等协商。被告可能利用自身优势对原告施加压力，威逼或诱惑原告达成合意。因此，双方合意还需要必要的引导和沟通，缺乏法官介入的和解可能影响双方合意的成功率。因此，在行政诉讼中，选择设置调解制度更具有合理性。 四、我国行政诉讼调解机制的改革和立法构想。 （一）我国行政诉讼调解制度的性质。 我国法院调解有两层含义，其一是一种诉讼活动，是人民法院审判人员在审理案件过程中，对当事人讲解法律、政策和进行思想疏导工作的活动，审判人员始终居于主导地位，指挥和监督整个调解过程，且调解与审理融为一体，具有审理性质；其二是一种结案方式。正是调解这种职权性和审理性与行政审判的特殊性，决定了我国行政诉讼中调解与我国非诉讼调解、民事诉讼调解以及刑事诉讼中“诉辩交易”有所区别。 （二）行政诉讼适用调解的前提条件。 1、有实体法上的处分权。 行政机关对诉讼标的具有实体法上的处分权，是行政诉讼得以进行调解的基础。所谓“处分权”，指当事人就诉讼标的，事实上有处分的可能，法律上有处分之权限，对于调解标的，有权作成有拘束力之声明。[⑥]一切调解的基础以相关当事人拥有实体处分权为前提，不存在实体处分权就不存在调解。在行政诉讼中，行政机关为与原告达成调解协议，可以有条件地行使实体处分权，但必须限定在行政机关的法定职权范围内，不能为了达成调解协议而放弃法定职权。 2、不得违反法律，损害国家利益、社会利益及第三人利益。 行政诉讼调解中，当事人行使处分权必须以不违反法律规定，不损害国家利益、社会利益及第三人利益为前提，否则调解协议无效。“具有因和解而给优势的公益造成侵害之危险时，和解将被限制。”[⑦]这是对原被告在调解中行使权利的基本限制，尤其是被告向原告作出让步与妥协的前提条件。如果调解协议涉及到第三人的利益，应当通知第三人参加到调解中来，告知第三人与其权益相关的内容，充分听取第三人的意见。 3、行政诉讼中双方当事人地位平等。 在诉讼中，如果双方的地位不平等，地位优越的一方就可能将自己意志强加于对方，从而使对方违心地接受或同意调解方案，合意的真实性也就无法保证。我国《行政诉讼法》除规定了原被告双方在诉讼_有的权利义务以外，还有区别地规定了专属于原被告的权利义务，力图通过对原被告权利义务的“不平等”规定，与行政程序中双方的不平等地位达成平衡，从而使双方当事人在诉讼中的地位实现平等。 （三）行政诉讼调解的适用范围。 1、能够适用调解的行政诉讼案件类型。鉴于我国行政诉讼的核心是审查具体行政行为的合法性，且我国缺乏行政法适用的统一规则，一些单一的适用规则仅出现于程序性的行政法规范中，且侧重于处罚、强制等小部分具体行政行为之中。因此，目前我国行政诉讼调解主要适用于下列三类案件： （1）不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。 （2）不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。 （3）不服行政主体作出的具体行政指导行为而提起的行政诉讼案件。 2、不适用调解的行政诉讼案件的类型。 （1）违反法律，损害国家利益、社会利益及第三人利益的案件。 （2）行政行为受法律羁束的案件。 （3）无效行政行为案件。 （四）行政诉讼调解制度的设计。 1、调解的原则。 我国民事诉讼调解和行政赔偿诉讼调解原则包括当事人自愿原则、合法原则和事实清楚、分清是非原则，但我国行政诉讼调解的原则应与民事诉讼调解的原则有所区别。 （1）与民事诉讼调解共有的原则。 ①当事人自愿原则。我国行政审判中调解制度能否健康地发展，能否真正有效地发挥作用，很大程度上取决于自愿原则能否在调解过程中得到贯彻。 ②合法原则。只要协议的内容不与法律中的禁止性规定相抵触，不损害国家和社会的公共利益，不违反社会的公共道德，不损害第三人的合法权益，均应视为合法。 （2）行政诉讼调解的特有原则。 ①废除事实清楚、分清是非的调解原则。查明事实，分清是非是对审判的要求，是法院裁判的前提和基础。而调解的核心在于当事人双方的合意，调解人的作用仅在于为双方沟通信息，增加对话之可能性。分清是非则要求调解人作出主观判断，难免使调解人将个人意志强加双方当事人，从而违背了自愿原则。 ②建立不公开的调解原则。我国现行的行政赔偿诉讼调解和审判一样，都是以公开为原则，以不公开为例外。但行政诉讼调解应以不公开为原则。首先，这是国际上通行的做法。其次，以不公开的形式进行调解，易于形成合意，既可以节约成本，也有利于保障当事人秘密及隐私，维护其信誉。 2、调解的程序及操作。 （1）调解的启动。我国《民事诉讼法》规定“人民法院审理民事案件，可以进行调解”，但鉴于行政诉讼主体的不平等性，法院不宜主动进行调解，而应根据当事人的书面申请启动调解程序。 （2）调解的期限。我国《民事诉讼法》虽然有“调解不成的，应当及时判决”的规定，但对于何谓“及时”并没有明确规定。据此，行政诉讼调解可设定一定的期限，在法定调解期限内未能达成调解协议的，主持调解的法官应决定终结调解程序。 （3）调解的终结。 ①调解成立。我国法院调解一般采用法院依据当事人双方达成调解协议制作调解书，由双方当事人签收生效的方式。法院制作的调解书一经送达双方当事人，即发生法律效力。 ②调解不成立。调解不成立的案件，法院应当及时开庭审判。 3、行政诉讼中调解与审判的关系。我国现行行政赔偿诉讼调解实行调审合一模式，调解与审判可以动态转换，交相运行，既可适用于第一审程序、第二审程序和再审程序，也可适用于上述三个程序的不同的审理阶段。但我国现行的行政赔偿诉讼调解完全照搬民事诉讼调解的运行方式，严重影响了审判功能的发挥和法院调解独特运行机制的实现。因此，行政诉讼调解应当实行调审分离、审前调解的模式，即把调解从行政诉讼的审判程序中分离出来，调解法官不参与案件的审判；审判法官则负责审判案件，不参与审前准备活动，使调解成为独立于行政审判以 外的处理行政争议的一种诉讼方式。 注释： [①]从1995年到2009年原告撤诉率分别为：50. 6%、、、、、、、，最高人民法院行政审判庭：《行政执法与行政审判》（法律出版社2003第1辑，总第5辑），《_年—2009年全国各级人民法院审理一审行政案件情况统计表》。 [②]应松年：《依法行政论纲》，发表于《中国法学》1997年第1期。 [③]何海波：《行政诉讼撤诉考》，发表于《中外法学》2001年第2期。 [④]《联邦德国行政诉讼法》（1991年）第106条，台湾地区《行政诉讼法》第219—228条。日本行政诉讼立法虽然没有规定和解制度，但实践中存在和解。韩国行政诉讼制度修改中已经开始探讨和解制度。 [⑤]王名扬主编：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版，第182—183页。 [⑥]刘宗德、彭凤至[台]：《行政诉讼制度》，发表于翁岳生[台]主编：《行政法》，中国法制出版社，2009年9月版，第1465页。