国土空间战略总结心得 第1篇

关键词：土地利用总体规划；城乡规划；衔接

城乡规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”） 都是对城乡社会经济发展具有重要调控和指导意义的综合性规划。从“两规”基本作用看，城乡规划指导城乡建设，土地利用总体规划指导土地利用（曹荣林，2001）。但城乡建设离不开土地，土地利用也不能脱离城乡建设。

上一轮土地利用总体规划在实施时，设置“待置换用地区”以增强规划弹性，但是破坏了规划刚性。新一轮土地利用总体规划修编时划定“有条件建设区”，允许建设用地指标在有条件建设区内布局，既维护了规划刚性，又能实现与城市规划区进行无缝衔接。浙江省遂昌县在新一轮土地利用总体规划修编中探索全方位的衔接模式，从基础数据、空间布局、规划实施措施等三个方面与城乡规划进行了充分对接。

一、基础数据衔接

遂昌县土地利用总体规划大纲（2006—2020年）和遂昌县域总体规划（2006—2020年）都使用2005年作为规划基础年，将2005年遂昌县的常住人口（包括户籍人口和外来人口）作为现状人口基数。“两规”的户籍人口都采用了统计部门正式公布的数据，外来人口略有差别。

1.人口总量。遂昌县土地利用总体规划大纲和遂昌县域总体规划采用的人口数据基本一致，为2005年遂昌县总人口为万，其中户籍人口总量为万，暂住人口为万。经衔接，2005年遂昌县常住总人口为万，户籍人口为万，暂住人口为万。

2.人口分布。“两规”在城镇人口、农村人口、城市化水平方面基本一致。经衔接，以县域总体规划统计的城镇人口数据为主，同时采纳土地利用规划中提出的“城乡两栖人口”的概念。这是考虑到遂昌县存在一定数量的农村人口居住在城镇中，但其农村户籍、宅基地等保留的现象。由于这部分人在统计常住人口时已经被计入城镇人口，而没有计入农村人口，使得在计算人均农村居民用地面积时数值虚高。经衔接，2005年遂昌县城镇人口为万，农村人口共有万（含两栖人口2万，由于这部分人口已经计入城镇人口，故不再重复计入总人口）。

二、空间布局衔接

1．土地利用总体规划明确的用地空间布局。结合遂昌县地形地貌情况，根据用地、功能与结构，与遂昌县城乡一体化规划相协调，确定遂昌县形成“一心、两翼，两轴、四点”的城镇体系空间布局。

一心——妙高镇、云峰镇组合城镇区，包括马埠工业区。

两翼——石练—大柘组合镇区，北界—新路湾组合镇区。

两轴——两条发展轴线。

四点——四个兼顾点。湖山—金竹组合城镇、王村口、??口、黄沙腰。

在“一心、两翼，两轴、四点”的城镇体系方案下，规划期内进一步形成三个经济发展区域：即东北部经济区、中部经济区和西南部经济区。

以妙高镇和云峰镇为龙头，石练—大柘镇、北界镇两个中心镇为衬托，构建相互呼应、支点拓展的产业格局，建设由各种功能区块组成的产业群体与产业积聚区，以完善的设施配套、合理的资源配置、特殊的政策扶持，使产业得到发展壮大。

2．县域总体规划明确的用地空间布局。遂昌县城镇体系空间结构规划可概括为“一心、两翼、两轴、四点”。（1）一个核心城镇区。妙高—云峰组合镇区，包括马埠工业区。（2）两个次中心城镇区。石练—大柘组合镇区，北界—新路湾组合镇区。（3）两条发展轴线。结合龙丽高速公路，以妙高镇为中心，向东西两翼拓展，发展大柘镇、石练镇和云峰镇，形成“一点两翼”的布局结构，使其成为县域主要发展轴。规划期内，以公路交通干线及产业布局为导向，遂昌县域城镇体系空间布局将形成两级发展轴带。一级发展轴为云峰—妙高—石练一线。沿线城镇现状基础较好，县城妙高镇除有50省道通过外，还有遂龙省道等四个方向的放射状公路通往县域内外，其中心地位是明确的，能够充分起到遂昌县域经济增长极的作用，也是丽水城市群的重要组成部分。石练和大柘作为重点发展城镇，为县域第二大镇区。县城至石练的公路已经改造升级为二级公路，对沿线城镇的发展有重要促进作用。龙丽高速公路北界—新路湾—云峰为二级城镇发展轴，北界、新路湾为一般城镇中的促进发展城镇，这条轴带沿线的中心村条件较好，农业发展有一定基础，作为中心城镇遂昌的地区，随着龙丽省道改造升级为高速公路，将加快城镇及中心村的发展。（4）四个兼顾点。湖山—金竹组合城镇、王村口、??口、黄沙腰。这四个点分别有丰富的旅游资源，也是当地农村集贸、生活服务基地。在湖山—金竹，还有非金属采矿业。

3．“两规”各类主要用地空间布局的衔接。（1）城镇空间布局的衔接。由于“两规”在城镇建设用地规模上基本一致，所以把衔接的重点放在划定城镇建设用地边界上。城镇建设用地增长边界主要由以下三大部分内容组成：1）现状城镇建设用地：主要是指城镇建成区部分，由城建部门根据城市建成区的内涵，在国土部门的现状变更图上划定范围，范围内的建设用地均作为城镇建设用地。2）规划期的城镇建设用地控制范围：根据“两规”衔接后的城镇建设用地规模，按照“保证重点、统筹布局”的要求，通过“两规”协调确定的规划期内近期和远期各城镇建设用地范围和相应的增长控制边界。3）弹性增长空间范围：弹性增长空间主要是为规划期内各类用地的选址保留的弹性空间。在空间上，将县域规划中的发展备用地划定为弹性增长空间范围。（2）农村空间布局的衔接。规划共设村庄159个，其中中心村56个（含集镇、个别集镇为乡政府所在地），基层村103个。确定“两规”农村建设用地布局衔接的原则如下：1）山区地区完善与发展中心村建设。2）平原地区坚持走城市化道路。3）迁移部分村庄。包括位于高山远山地区等不利于基础设施建设的地区；位于地质灾害易发区、景区、水源保护地等特殊控制地区；受区域性基础设施建设（库区、电厂等）影响的地区。（3）工业园区空间布局的衔接。规划期内独立工矿用地应对现有的进行布局、结构调整，尽可能集中布局，以取得集约用地和集聚效益。调整优化产业产品结构，促进生产力合理布局，积极开展生态工业园区建设。拓展发展空间，建设工业新区，按照“强园兴镇、镇园互动”要求，实施工业化和城市化互动发展，加快遂昌东城工业园区扩园工作，努力形成一园五区框架。①规划期新增的独立工矿用地，主要用于浙江遂昌工业园区建设，规划期内共需用地600公顷，其中妙高、云峰、石练三个区块在城镇用地中综合考虑50%，其余50%在城镇用地范围外选址，作为弹性工业用地不进行定位。（4）耕地空间布局的衔接。规划严格保护耕地特别是基本农田，在空间布局上，除中心城市和中心镇因必要的城镇发展和交通水利等基础设施建设占用耕地外，基本保护并保有原有的耕地空间布局，占用的耕地必须通过农村建设用地整理、农用地整理或未利用地开发按照占补平衡的原则补充，同时“农转非”耕地表土再利用制度。（5）园地空间布局的衔接。规划除必要的城镇和交通、水利设施等基础设施的建设利用园地外，严格保护园地特别是优质园地，因此“两规”衔接基本保持原有的园地空间布局。（6）林地空间布局的衔接。“两规”衔接规划布局在充分利用部分低丘缓坡地作为城镇建设用地和新农村建设用地外，基本保持现状的林地空间布局，其中的优质林地特别是森林公园如桃花?羰〖渡?止?耙?细癖；ぁ＃?）旅游用地布局的衔接。根据土地利用现状更新调查资料，2005年遂昌县特殊用地面积为公顷，许多特殊用地用作风景区旅游用地基础设施配套建设。

三、规划实施措施的衔接

1.严格控制弹性增长空间范围内城镇建设用地的使用。弹性增长空间范围内的用地，只有在总体规模不突破的情况下，根据县域规划布局和城镇发展实际需要，才可在弹性增长空间范围内使用一定的建设用地。

2.控制增量，盘活存量。严格控制土地供应总量，与土地利用总体规划和近期规划相衔接，制定土地供应计划，严格控制年度土地供应。土地利用指标和城镇用地增长范围相互结合管理，各类建设用地的年度计划必须在之内安排。严禁超年度计划批地，严禁在城镇增长边界之外安排城镇用地项目。

3.严格用地定额指标管理。新建项目在建设用地预审、审批和供应各个环节，国家有明确规定的，严格执行建设用地定额指标、土地投资强度指标、建筑系数指标、容积率指标和办公及福利设施用地指标。

参考文献：

国土空间战略总结心得 第2篇

论文摘要:随着我国国民经济的飞速发展与城市化进程的日益加快,各项建设项目的土地需求量日益增加,土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接。本文通过对土地利用总体规划与城镇规划差异的对比,提出了两者衔接的方式。

引言

改革开放以来,随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨,各项建设项目的土地需求量日益增加,尤其是耕地面积的迅速减少,使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编,土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作,特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别,两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接,则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见,土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度,必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接,为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。

土地利用总体规划与城镇规划的差异

1、指导思想的差异

自1986年至今,我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点,依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制,按计划进行的土地规划编制,其指导思想是制约供给和引导需求,重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析,并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划,其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点,重在发展。

规划目标的差异

土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发,整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下,对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。

规划部门的差异

土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划_门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变,我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用,这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。

规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾

土地利用规划有一个重要原则,即“一保吃饭、二保建设、三保环境”,而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划,这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异,有些按行政区域进行统计,有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。

土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则

土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则:第一,从全局出发的整体性原则,要求以提高土地的总体利用效益为基础,对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑,协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二,保护与保障并行原则,在加强对基本农田保护的基础上,推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度,控制建设用地占地规模,建立保护耕地的激励机制,才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三,可持续的土地利用原则,在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来,重视环境的保护与改善,对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排,使土地利用和生态环境统一协调,实现对土地的可持续利用。

土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式

1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作

土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理,严格土地审批制度,切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作,对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限,而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。

城镇规划要以土地利用总体规划为依据

城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时,城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求,努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地,要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整,做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。

走集约型的城镇建设道路

城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念,对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划,对城镇空间充分利用,适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低,有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造,提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式,压缩农村的居民点及村镇企业用地,以达到节约用地的目标。

参考文献:

[1]丁祥伟.浅谈土地利用总体规划和城镇规划的衔接[J].城市建设,2011(13).

[2]王开杨.大型复杂桥梁施工监控分析[J].科技创新导报,2011(28).

[3] 於忠祥. 世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2008,17(06).

国土空间战略总结心得 第3篇

一、土地利用总体规划评估的思路

市级土地利用总体规划以2005年为规划基期年，以2010年为近期目标年，2020年为规划目标年，规划期限为2006年至2020年，但由于规划数据库建库基础数据采用2009年第二次全国土地调查数据，各类土地开发利用与管理活动均以规划数据库作为实施依据，因此，土地利用总体规划评估以土地规划数据库为基础，采用空间数据与属性数据分析相结合、定性和定量分析相结合的方法，对规划重大背景变化、土地利用现状及变化情况、规划修改、预审及报批等实施情况、重点项目实施情况、建设用地节约集约利用执行情况、规划保障措施落实情况、规划实施前景进行评估。通过全方位评估规划的实施成效及问题，形成评估结论，为下一步开展规划修改提供理论依据。

二、汕尾市土地利用总体规划评估实证研究

随着《_办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）的下发，汕尾市被确定为_土地规划定期评估和适时修改试点，率先开展规划评估修改相关工作，本文结合深圳市、汕尾市两市共同建设深汕特别合作区的重大背景变化，以及经济社会发展形势对建设用地的需求，以汕尾市行政辖区范围内的全部土地为评估范围，以2010～2011年为评估期限评估汕尾市土地利用总体规划，文中数据全部采用汕尾市国土资源局网上公告的数据。

（一）区域概况与规划编制情况

汕尾市位于广东省东南沿海地区，北纬20°27′～23°28′和东经114°54′～116°13′之间，东邻揭阳市，与惠来县交界；西连惠州市，与惠东县接壤；北接河源市，和紫金县相连；南濒南海，与香港隔海相望。汕尾市现辖汕尾市城区、海丰县（含合作区）、陆河县、红海湾经济开发区、星都经济开发区、华侨管理区、代管陆丰市，土地总面积约4862平方公里，总人口约330多万人。

汕尾市土地利用总体规划于2008年开始编制，2011年1月14日经广东省人民政府批准实施。规划期限为2006年至2020年。土地利用基础数据采用2005年汕尾市土地变更调查数据，规划底图及规划数据库建库基础数据采用2009年第二次全国土地调查数据。

（二）规划重大背景变化

为进一步贯彻落实科学发展观，规划批准实施后，深圳市和汕尾市共同建设深汕特别合作区，位于汕尾市海丰县鹅埠镇、小漠镇、赤石镇和鲘门镇，既是创新区域合作模式、促进区域协调发展的重要举措，又是落实《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中“联动融合，构建区域协调发展新格局”战略的具体体现。深汕特别合作区的建设，将改变汕尾市产业发展格局，对建设用地的需求将大大增加。

（三）规划实施情况

1. 土地利用现状及变化情况

汕尾市2009年农用地面积约为4126平方公里，占土地总面积的，建设用地面积约为409平方公里，占土地总面积的，未利用地面积约为327平方公里，占土地总面积的。

汕尾市2011年农用地面积约为4129平方公里（其中耕地保有量面积约为1078平方公里），占土地总面积的，建设用地面积约为414平方公里，占土地总面积的，未利用地面积约为319平方公里，占土地总面积的。

由上述可知，2010～2011年间，全市的土地利用结构发生了变化，其中农用地增加了3平方公里，建设用地增加了5平方公里，其他土地减少了8平方公里，社会经济快速增长，建设用地需求不断增加。

2. 规划修改、预审及报批等实施情况

统计汕尾市规划修改、预审和报批用地情况，截止2011年底，汕尾市行政辖区内没有开展规划修改和用地预审项目，用地报批均在规划建设用地范围内，实施情况良好。

3. 重点项目实施情况

规划实施期间，汕尾市严格按照现行规划加快推进能源、交通、水利和工业等重点建设项目的实施和建设，促进区域投资发展条件的提升和经济社会发展总量的增长。由于近年广东省推进粤东地区快速发展政策，加快珠江三角洲的产业和劳动力转移，汕尾市经济社会发展速度加快，特别是交通能源项目、深汕特别合作区及各类开发区的建设，建设用地需求非常大，今后几年建设用地供需矛盾将更为突出。

4. 建设用地节约集约利用执行情况

根据汕尾市土地利用情况，参照《建设用地节约集约利用评价规程（TDT 1018～2008）》及国土资源节约集约模范县考核工作相关指标，结合土地节约集约利用的内涵，从建设用地利用程度、建设用地投入强度、建设用地利用效益三个方面选取建设用地节约集约评价指标，构建评价指标体系如下表所示。

通过汕尾市2011年与目标年2020年各项集约利用评价指标的对比，汕尾市建设用地节约集约利用水平有一定提升空间，全市建设用地利用强度较高，达到了规划2020年的节约集约利用目标；建设用地投入强度远低于规划到2020年的节约集约利用目标；建设用地利用效益对比规划到2020年的目标仍有较大的差距。

5. 规划保障措施落实情况

在汕尾市土地利用总体规划实施期间，进一步增强了土地规划的整体控制作用，健全完善了规划实施管理机制，但还需进一步加强措施，例如推动土地整治专项规划的编制与实施，建立土地规划定期评估修改机制等。

（四）规划实施前景分析

1. 约束性指标执行情况

汕尾市土地利用总体规划中2020年全市建设用地目标为554平方公里，耕地保有量目标为1008平方公里，基本农田目标为878平方公里。汕尾市2011年建设用地面积约为414平方公里，耕地保有量面积约为1078平 方公里，基本农田未被建设项目占用，对比2020年目标，全市建设用地不突破目标，耕地保有量和基本农田均实施良好。

2. 规划建设用地剩余空间分析

根据汕尾市土地利用总体规划安排的新增建设用地规模减去已使用规划建设用地规模，以及考虑到汕尾市各个县区经济社会发展对建设用地的需求，得出汕尾市可调整至深汕特别合作区的规划建设用地剩余空间有5平方公里，规划城乡建设用地剩余空间有3平方公里，全部在汕尾市城区，其他县市区剩余空间仅能满足各自辖区内的用地需求。

（五）规划修改的必要性

经评估，在深汕合作区及广东省支持粤东西北地级市城区扩容提质的背景下，汕尾市经济社会将迎来快速发展的机遇，城乡格局将面临重大调整，结合汕尾市发展战略变化、基本农田布局制约城乡发展、城乡用地发展方向变化、中心城区内部分区域功能定位变化、重点项目与重大工程变化等五方面因素，修改汕尾市土地利用总体规划具有必要性和紧迫性。

（六）评估结论

规划实施以来，强化了土地用途管制制度、优化了土地利用结构和布局、规范了土地开发秩序、提高了地方“依规划管地、依规划用地”的意识，在落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度、保障重点建设项目民生工程用地需求、保护和改善土地生态环境等方面起到重要作用。由于深汕特别合作区是土地利用总体规划基本编制完成后才提出建设的，规划未预见到深汕特别合作区建设对全市城乡发展布局的影响，需要对汕尾市域内的建设用地规模、布局、建设用地扩展边界和部分基本农田、耕地保有量布局进行调整修改。

三、结语

目前全国各地级市、县已开展土地利用总体规划评估修改工作，随着《_办公厅关于印发土地利用总体规划中期评估工作方案的通知》（国土资厅发〔2013〕25号）的下发，省国土资源厅也陆续出台《广东省土地利用总体规划评估修订工作方案》、《土地利用总体规划评估修订技术指南》（征求意见稿）等相关技术文件，其评估思路和技术方法越来越完善，在实践中仍有很多值得研究的地方。本次研究成果以市级土地利用总体规划评估为重点，为目前开展土地利用总体规划评估修订提供新的方法与模式参考。

参考文献：

杨旺彬.市级土地利用总体规划实施中心城区用地布局评估研究——以崇左市为例.大众科技.2014（16）.

刘慧颖.县级土地利用总体规划实施评估研究——以鄂尔多斯市东胜区为例. 西部资源.2013（01）.

汕尾市人民政府.广东省汕尾市土地利用总体规划（2006～2020年）评估报告（听证简本）.2012.

国土空间战略总结心得 第4篇

关键词：土地利用规划 实施评估 评估因子 模型

土地利用规划实施过程中，需要对规划实施进行定期的跟踪、监测[1]。新一轮土地利用总体规划实施至今已9年有余，规划近期目标年2010年已经结束，国民经济和社会发展也由“十一五”迈入了“十二五”时期，区域经济社会发展环境和城市定位都发生了重大变化，例如该研究区内南崇经济带建设、打造中国（凭祥）边境自由贸易示范区，中泰（崇左）产业园的提出等。该文拟对崇左市土地利用总体规划实施评估，全面地了解规划实施进展与成效，为促进规划的有效实施提供依据。

1 研究区概况

崇左市地处广西西南部，是桂西南政治经济文化中心，地跨北纬21°36′～23°22′，东经106°33′～107°24′之间，下辖江州区、扶绥县、凭祥市、宁明县、大新县、天等县、龙州县，具有沿边境、通铁路、邻首府、近机场、连东盟的区位优势和地缘优势，是中国通向东盟最便捷的陆路大通道上的重要节点城市。2013年崇左市土地总面积为1 733 公顷，其中农用地面积为1 367 公顷。占土地总面积的；建设用地面积为56 公顷，占土地总面积的；其他土地面积为309 公顷，占土地总面积的。崇左市新一轮土地利用总体规划于2010年2月编制完成并批准实施，规划基期年是2005年，规划期限是2006―2020年，规划近期年是2010年。

2 指标体系及模型

评估指标体系构建

土地利用总体规划实施是一个系统工程，涉及诸多方面，为了更好地评价规划实施以来的成效，需要构建一套完整的评估指标体系。该文在借鉴国内相关研究[2-4]的基础上，根据科学性、目标一致性、可操作性、全面性、高相关性等原则，结合崇左市的实际情况，从土地利用总体规划控制指标实现程度、土地利用空间布局实施情况、重大工程项目实施情况、土地集约节约利用、规划实施综合效益5个方面内容进行评估，最终选取了27个评估构建成崇左市土地利用总体规划实施评估指标体系，如表1～5所示。

由于不同的评估指标对评估总目标的贡献不同，因此在进行综合评价时必须对各指标进行标准化[5]。标准化后各指标的影响分值在0～100之间，指标影响分值越大，表示该评估指标的规划实施效果越佳。在确定各指标的权重时采用专家主观赋权法和客观赋权法确定指标权重。

评估模型的构建

假设X1 ，X2……Xm代表崇左市土地利用总体规划实施的m 个指标，则规划实施综合评价计算方法如式（1）所示。

（1）

式（1）中：f（x）为规划实施综合评价函数；Xm为第i 个规划实施评价指标的标准化值；ai为第i个规划实施评价指标的权重值。

根据上述公式计算得到的规划实施综合评价结果是一个0～100的数值，划分土地规划实施评估标准，如表6所示。

3 结果与分析

该文运用2013年《崇左市统计年鉴》以及崇左市国土局提供的原始数据，运用表1～5中的指标体系结合表7中的标准值、权重值进行测算。

经过赋值计算后，崇左市土地利用总体规划实施评估综合评价得分分。对照表6中的土地规划实施评估标准，得出崇左市土地规划执行的评估结果良好，各项指标任务满足要求或与预期基本一致，规划执行效果良好，土地效益和土地利用程度有所提高。

4 结语

土地利用总体规划实施评估是规划修编的必备环节，规划实施的结果是调整规划目标、修改规划内容的依据。该文对新一轮土地利用总体规划实施评估方法进行了探讨，设计了具体的评估技术路线，并以崇左市为例，对评估方法的实施进行了介绍。该方法可为地市级土地利用总体规划实施评估提供一种新的思路。

参考文献

[1] 董祚继，吴运娟.中国现代土地利用规划――理论、方法与实践[M].北京：中国大地出版社，2008.

[2] 倪永华，徐忠国，章鸣，等.浅谈土地利用总体规划评估――以莲都区为例[J].浙江国土资源，2012（6）：36-38.

[3] 吴祥福，史学军，杨志强，等.县级土地利用总体规划实施评估――以东阳市为例[J].安徽农业科学，2014，42（21）：7220-7224.

国土空间战略总结心得 第5篇

改革开放以来，随着经济建设的不断发展，土地总体规划工作对合理利用土地资源、强化土地利用的宏观调控、优化土地利用结构起到了积极的促进作用；尽管如此，我国农村土地布局依旧混乱并且被破坏的程度越来越严重，土地利用率不断下降，进而影响农业生产 ，经济稳定和人们生活，进而引发种种社会问题。

中途分类号：C36文献标识码：A文章编号：

一、当前农村土地规划与管理中的突出问题

1、管理机构设置不完善

农村土地利用规划及其计划管理主要涉及到县乡两级国土管理部门，在编制实施规划等具体管理上又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位。并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，导致了规划的盲目性和片面性。目前，农村土地基本没有规划，因此，农村土地大体处于粗放开发状态。

2、土地规划与管理制度不健全

农村土地管理部门虽然都在强调要建立最完善的土地管理制度，然而“未批先建、东批西建”现象在农村仍然普遍存在，而这些违规用地一概以罚款终止，甚至有些村民通过层层关系，连罚款也免交，这给农民一个错觉，只要有钱和关系就可以违法用地，因此，执法部门“以罚代拆”的行为，变相承认了农民违规用地的合理性。

3、土地用途管制制度松懈

村庄数量多，人口规模小，布局分散是我国农村居民点的总体结构特征。 正是因为这种人口布局导致农村土地不得不进行粗放式经营，农业用地随意转化成建设用地，土地利用率极低。此外，“空心村”占用的土地无法被利用。随着建新宅等现象的加剧，旧宅大量闲置，再者，部分旧宅的坍塌造成土地整体结构零乱，严重影响了土地的合理利用。 因此，不严格实行土地用途制度管制，控制农用地转化成非农用地的数量，农村土地将面临严峻挑战。

4、土地规划修改随意

某些地方领导人为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地利用总体规划的要求，如不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱。表面看来，这些地方领导人为了地方经济的发展的出发点是好的，但实际上是缺乏全局观点，对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足。当然，这也与前面讨论的规划本身的科学预见性不强有关。

5、依法管理土地措施乏力。

一些地方和少数部门没有正确认识和对待农村土地问题，有的土地延包后忽视和放松了农村土地承包经营管理工作，有的频繁调整农民土地，强行收回承包地进行高价发包，同时监督机制不健全，依法管理土地措施乏力，虽然当前农村初步形成了人大，政协有效监督，有关部门上下联动，齐抓共管土地管理工作的格局，但管理配套措施跟不上，尤其是对土地使用违规问题处罚力度较小。

6、违规征占矛盾突出。

闲置土地问题严重，土地征占用存在强迫命令和不当行政干预问题，土地征占用补偿价格偏低，有的甚至无偿占用集体土地，土地征占用补偿资金拨付管理体制不理顺，不能定向使用，失地农民的生活和就业问题难以保障，个别单位受利益驱使多征少用，早征迟用或征而不用，造成了一定的土地闲置浪费。

二、完善农村土地利用规划与管理的对策

1、树立规划管理意识

要使规划的基本宗旨能在经济建设中得以贯彻，最主要的问题还在于“规划中的管理，管理中的规划”。要广泛向社会宣传规划的指导思想、方针目标和任务措施，特别要使各级领导干部理解规划方案的精神实质，树立规划管理意识，明确珍惜土地、保护耕地的重要性和实施规划的必要性，从而增强执行规划的自觉性。要建立健全规划编制、审批、公示制度，并进行规划实施动态监测。尽快制定出台“土地利用总体规划实施管理办法”，建立和完善土地利用的法律监督体系和约束机制。

2、加强农村土地利用规划立法

提高农村土地利用规划的法律地位，加大规划的执法力度，进一步体现规划的严肃性。 建议将土地规划立法列入_立法内容，使农村土地利用规划有法可依，依法行政，全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，严肃查处、纠正违反规划批地用地和违法修改农村土地利用规划计划的行为，切实维护规划和计划的权威性。

3、完善土地规划管理体系

合理的土地规划管理得益于专业的规划人员以及严格的土地管制制度，要想土地得到合理充分的利用 ，就必须加强规划人员队伍建设， 参与规划的成员不仅需要很高的业务水平，能从宏观角度进行专项规划，更要有很强的责任感。此外，还应该处理好规划和经济发展的关系，不能因为引水、引路入户而占据大量耕地，要做到统筹兼顾，在不影响农民经济收入的前提下转变土地利用类型，做好规划。

4、实行严格的土地用途管制制度

通过对农地和非农地实行严格的用途管制，有效控制建设用地供应总量，控制城市用地规模，控制农业用地无计划、无约束地转为非农用地。土地用途管制的核心是许可证制度，应通过规划许可证来控制农地转为非农地，遏制以农业结构调整为名目大量占用耕地的现象对于农村土地的利用规划和计划管理是农村土地管理的两个重要的组成部分，是我国的各级人民政府从经济全局以及长远的利益为出发点，用以实现土地的可持续利用。在农村土地的开发、利用、整治、保护等方面必须有一个统筹的规划，在时间和空间上必须有一个长远规划与短期计划。

5、加大执法力度和监督管理强度

俗话说，“三分规划，七分实施”。编得再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划计划的有效实施。 建立农村土地利用规划计划实施监管制度，不但能对违法用地起到震摄作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的实施效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。

6、是引入社会参与

有些地方以政府涉农资金启动土地整治，引入社会资金参与土地整治，同时注重调动农村集体经济组织的积极性，通过开展农村土地整治，促进耕地规模化经营，推动农业产业化发展，滚动投入，发挥涉农资金“四两拨千斤”的作用，通过市场机制形成稳定的回报，使投资有回报，农民有收益，农业有发展，农村有进步。

国土空间战略总结心得 第6篇

[关键词]空间吻合性；土地利用总体规划；实施评价方法

土地利用规划实际上就是利用科学方法，增强土地与使用群体的关联性，从而推动人与自然的协调发展，提高土地利用效率。土地规划实施评价的服务群体就是土地规划本身，因而其发展及延伸前提需要建立在土地规划基础上，反之它也能够为土地规划提供理论指导，通过对评价结果的科学性研究，就能实现对总规划项目的优化调整，因此，土地规划的实施评价也可以看成是推进土地规划实施项目的前提条件。利用总体规划实施的空间吻合性评价，能够对规划环节的各项数据进行精准衡量，进而实现对总体规划的管理及掌控。

1 土地利用总规划实施评价研究中存在的问题

土地利用总体规划实施评价的推进流程是，在土地规划过程中采取相应有效的方法，对规划项目中的重点问题进行细化考量，并在此基础上实现对土地空间的最大化利用，从而形成对全局的数据分析及质量掌控，因此也可以说土地利用总体规划实施评价是对规划流程项目中的数据进行量化分析的理论性工作。在实际评价过程中其应用主体主要是实施结果评价、效益评价及效力评价。土地规划实施结果评价就是对其推进项目中的细化内容进行分析比对，并在结合实际情况的基础上，实现对目标完成情况的判定。

从当前形势来看，我国对土地规划的研究仍旧处于发展及进步阶段，这就使得研究主体相对较少，并且在领域内的研究重点都大多停留在了发展问题上，而土地规划研究的频率及涉及范围却相对弱化、缩小。在实际研究过程中，我国所开展的土地规划研究中对缺少对制度的研究，通常情况下，技术的研究是占据主导地位的，并且，我国行之有效的土地利用规划体系并不多，虽然研究项目不断开展及开发，但是中间环节却没有相对独立的内容限制。在研究主体中大多是方案形成前期与过程中的量化关系为核心，这就使得整体性评价相对缺失，系统评价有待完善。

2 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施评价方法

对土地利用总规划实施进行评价，通常采用的评价方法有四种，其中包括：德尔菲法法、主成分分析法、模糊综合评判法、层次分析法。在实际评价中，只运用一种评价方法是不能实现权重评定，达不到评价标准。而基于空间吻合性的土地利用总规划实施的评价是对土地利用总体规划实施的过程和结果进行当年的评价，评价本身具有一定的空间性和过程性。在对规划执行过程中进行空间吻合性评价是对土地利用空间的变化与前期目标的吻合性进行评价，而规划执行结果的吻合性评价是指对土地目前的利用情况与规划进行对比评价，是一种宏观性的考察方案。

土地利用总规划实施的空间吻合性评价是指对土地变化地类的数量和空间变化进行吻合程度考察，要求在总量和空间位置上都符合规划目标，才能属于空间吻合。该种评价标准对规划实施的速度不进行评价，只考察实施结果的总体用地状况是否满足规划方案。但是，由于评价角度不同，最终的土地总规划实施的空间吻合性的评价结果也不相同。如在规划方案中曾将一块地规划作耕地，但是实际实施时，这块地被用作园地，那么这块用地在评价时就不符合空间吻合性。但是，基于功能性考虑，两种用地模式都属于农业用地，从这个层面考虑又属于空间吻合，因此，在进行实际空间吻合评价时，需要对土地的地类图斑、功能区、区域性三个层面进行全面的分析。

在进行土地规划空间性评价时，需要采用一定的科技手段将土地的空间状况勘测出来，因此，采用的是GIS空间叠加技术。此技术可以将现实土地状况与规划中的土地状况进行叠加对比，实现对比效果，进而直观的了解土地利用总规划的空间吻合性评价。GIS空间叠加技术可以对用地规模和用地范围是实际情况反映出来，分析用地吻合度差的原因，进行整改，从而提升年度土地利用总体规划的空间吻合情况，实现土地利用总规划的空间吻合度评价。

3 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施的应用探究

以某一地区的土地利用总体规划实施为例，进行空间吻合性评价。该地区属于城市发展中阶段，城市启动了很多土地施工项目，防止土地在建设过程中发生耕地资源大量被破坏，建筑用地面积扩充过快的现象发生，对土地规划执行过程进行一定的监督是十分必要的。对该地区的土地资源数据进行调查，调查发现该地区的地类图斑数量为45000，包括旱地、水田、村落、道路、河水等多种用地，但土地的分部较分散，利用分散化较严重。将土地根据农用地和建筑用地进行整体的数量统计发现，农用地面积为，建筑用地面积为，土地总面积为。耕地是r用地的主要应用方式，占农用地总面积的，而在建设用地中，城乡建设用地占总建设用地的。对当前该地区的用地状况与前一年的土地状况通过软件进行对比，比较中发现在地类出现的变化主要是农用地改变成其他用地，从斑块层面上看是将耕地转为村民居住点的面积最多，其次的是城镇建设用地，如道路的修建等。对该地区的土地利用总体规划实施的执行过程进行空间吻合性评价。

对空间吻合度小于1的地类图斑进行分析，产生此现象可能有两个原因。第一个原因，可能是由于土地利用规划实施中进行的临时用地调整，这种情况在进行整体用地空间吻合性评价时，评价结果与规划方案中的结果是吻合的。第二个原因，可能出现了违法用地的现象，土地利用没有合法的用地手续，没有符合规划方案的要求，如有发现应严肃处理，要求对已用地进行整改调理，实现土地现状与规划目标统一。对执行结果进行空间吻合性评价，评价发现该地区的地类图斑的空间吻合程度差距很大，耕地的空间吻合度最大，为左右，而林地的空间吻合度最小，数值为0。由此可以看出，在土地利用总体规划实施初步阶段，实施效果与规划目标差距很大，特别是林地、农民居住点等，在后期的土地规划实施中应加强规划管理，逐步提高土地规划的空间吻合程度。

参考文献

国土空间战略总结心得 第7篇

关键词：中心城区;展演变;划定

Abstract: along with the development of urbanization and regional integration, an extra large city of the area of the center position in the protruding, improve the function of the city center, give full play to the big cities of the radiation leading role, to strengthen the overall competitiveness of urban agglomeration. This paper analyzes the domestic several big city city of guangzhou center development evolution and scope of the designated the principles, methods and effect.

Keywords: city center; Performance change; delimit

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：

1中心城区概念及划定的作用

中心城区概念的提出

关于中心城区的概念，住房与城乡_和_存在均有明确规定。《城市规划编制办法》第二十条提到，“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”，虽然条文中没有明确中心城区的涵义以及其空间界域，但在第二十九条明确“在总体规划纲要中应研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围”；_第43号文中规定中心城区范围包括城市主城区及相关联的功能组团。

按照“两规”的解析，中心城区应指城市发展的核心地区，是城市政治、文化中心和重要经济功能集中体现的地区，包括主城区及相关联的功能组团组成的城市范围。

中心城区范围划定的作用

特大城市作为发达地区城市群的龙头，城市功能更为复合，发展面临问题错综复杂，在当前高速城市化的条件下，中心城区范围划定能促进城市功能的提升和土地合理利用，充分发挥大城市的辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。

2特大城市中心城区范围划定分析

北京市

北京市域面积16411平方公里，土地利用总体规划中心城区范围依据行政区界来划定，包括功能核心区和城市功能拓展区，面积为1273平方公里，占市域总面积％。

北京城市总体规划中划定的中心城区是城市最中心的八个行政区组成的环形区域，面积为1088平方公里，其中建设用地为778平方公里。

上海市

上海市域面积8239平方公里，土地利用总体规划中划定的中心城区范围包括黄浦区等9个区组成的老城区域，面积为288平方公里，占市域总面积％。

上海市新一轮的城市总体规划目前还在编制过程中，初步确定的中心城区范围跟土规中的范围基本一致。

成都市

成都市域面积12360平方公里，土地利用总体规划中划定的中心城区为成都外环以内的区域，面积为597平方公里，占市域总面积％。

成都市城市总体规划中划定的中心城区范围是成都四环路以内的用地范围，面积597平方公里，其中建设用地为400平方公里。

武汉市

武汉市域面积8549平方公里，土地利用总体规划中划定的中心城区包括主城区和部分远城区，土地面积约660平方公里，占市域总面积％。

武汉市城市总体规划中划定的中心城区范围是指三环线范围内建成区及局部外拓区域，面积667平方公里，其中建设用地为450平方公里。

通过对以上四个特大城市土地利用总体规划和城市总体规划进行分析，各个城市对城市中心城区的定义和范围划定存在着一定的差异，通过对其进行定量和定性相结合的分析，我们可以得出如下结论：

（一）中心城区的用地规模

从城市地域空间组成上看，范围从大到小依次可以划分为：市域、中心城区、中心城区城市建成区。土地利用规划中的中心城区占市域总面积的比例最高为北京市，比例是，最低的为上海市，比例是。可以看出，国内几个特大城市中心城区面积占市域总面积的比例大体都在3%-10%左右。

（二）中心城区界线的划定依据

（1）北京市土地利用总体规划对中心城区界线划定主要上是在土地利用功能分区基础上，依据行政区界划定。其外部边界与城市行政区界基本吻合；

（2）上海市土地利用总体规划中对中心城区界线划定基本上是依托城市老城区，结合城市历史文脉和空间特色，同时考虑行政区划，使中心城区包含了原有的旧城区范围；

（3）成都市由于城市空间形态比较规整，其划定完全是依据城市外部交通走线对城市空间限定作用，以城市外环线作为界线进行划定，并且保持土地利用规划和城市总体规划划定的范围完全一致；

（4）武汉市土地利用总体规划和城市总体规划对中心城区界线划定，基本上以城市空间形态特征为基础，结合城市外部交通走线和行政区划进行综合确定，空间界线大体一致。只是在部分地区，对非建设用地的划定上两规之间存在着一定的差异，其主要是非建设用地的保护及利用判定问题。

通过对案例城市分析可以得出，影响划定城市中心区范围主要有四个因素：a、历史因素，结合旧城区范围，维护和延续历史文脉和保持城市空间特色，如上海。b、地理交通因素，结合城市空间结构和形态，考虑城市地理和交通格局，如成都、武汉。c、行政管理因素，结合城市行政区划或空间管理单元（如控规管理单元），如北京、武汉。d、社会经济因素，结合城市土地空间发展战略和城市特色，如北京、上海。

（三）中心城区划定中的两规协调关系

总体而言，四个城市中心城区规模和界线的划定基本考虑本轮土地利用总体规划与城市总体规划之间的协调，“两规”在总体规模和界线上基本上相符，但同时也存在着一定的差异。土地利用总体规划更偏重于土地的自然属性和城市土地利用战略，城市总体规划更加注重土地的社会属性和城市建设的需求。土地利用规划中心城区范围一般要略大于或等于城市总体规划中心城区范围。

3广州市中心城区发展演变

广州古城城址面水（珠江）背山（白云山）。“六脉皆通海，青山半入城”是对早期广州古城空间形态的形象概括。从明、清两代开始至21世纪初期，广州城市空间形态经历了“就地扩展，先西后东”的过程。

2000年编制完成的“广州城市总体发展战略规划纲要”,确定了广州城市空间布局的基本取向由“L”型城市空间调整为“南拓、北优、东进、西联”；确定了两条城市功能拓展轴即东进轴和南拓轴，确立了“拉开建设、有机疏散、新区先行、带动老区”的发展新思路，广州市的城市空间结构由传统“云山珠水”的自然格局、单一中心的城市结构跃升为以“山、城、田、海”的自然格局为基础，沿珠江水系发展的多中心组团式网络型城市结构。

2005年以后，城市空间发展战略内涵进一步深化，“南拓、北优、东进、西联、中调”十字方针确立了直至目前的城市发展思路，重点是对中心城区进行全面优化完善，涉及的老城区主要是原荔湾、越秀、海珠、芳村、天河以及白云的一部分。萝岗区，南沙区的相继成立并成为了城市两个独立的增长极，黄埔区和萝岗区发展成为一个独立的东部组团的趋势越来越明显。进入新城市发展机遇期的广州，城市空间形态向多中心组团式网络型发展期转变。

4广州市中心城区范围的划定

广州市中心城区划定原则

广州市中心城区范围的划定应重点考虑以下原则：

（1）以城市空间发展战略为依据，并与土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划协调。

（2）历史延续性原则，应考虑现有建成区格局，以城市空间结构和形态为基础。

（3）行政界线与自然要素限定原则，充分利用河流水系、山体、城市主干道等自然要素对城市形态的分割，同时考虑行政界线的划分，注意中心城区控制范围的完整性。

广州市中心城区控制范围的划定方案

依据广州城市建设总体战略“一主六副”空间结构，以主城区作为中心城区的控制范围。包括荔湾区、越秀区、天河区、海珠区四区全部和白云区南部（北二环与流溪河以南），中心城区控制面积约546平方公里，其中建设用地约382平方公里。

5结语

广州市中心城区范围是在城市发展战略指导下，基于广州中心城区发展演变和规律，在“两规”有效协调基础上进行划定。中心城区范围的明确必将促进广州城市功能的提升和土地合理利用，充分发挥广州作为国家中心城市的辐射带动作用。

参考文献

国土空间战略总结心得 第8篇

关键词：土地利用规划 管理 实施 建议 问题

土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，包括编制、审批和实施管理等。1986年，随着第一部《土地管理法》的正式颁布，具有综合统筹意义的土地利用规划开始快速发展，从以保护耕地、保障建设用地为核心的第一轮土地利用规划走向以耕地总量动态平衡为核心的第二轮土地利用规划，基本建立了覆盖全国、省、市、县、乡的五级土地利用规划体系。不仅在控制建设用地总量和保护耕地方面发挥了积极作用，使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，而且使土地利用规划得到了前所未有的重视。规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。

1 土地利用总体规划实施过程中的问题分析

权威性未充分发挥，对其他相关规划缺乏约束力

《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调；另一方面，完整的土地利用规划法律法规体系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

行政保障手段不健全，人为干预过多

土地利用规划的编制，历经前期准备、调查研究、拟定方案、协调论证到报批、公布等多项环节，耗费了大量的物力、人力、财力，但部分地方仍不可避免地存在规划跟着项目跑、规划围着领导意志转的现象。如为确保一个基础设施项目或招商引资项目落地，或者“政绩工程”、“形象工程”的需要，若所选地块位置不符合县乡级土地利用总体规划，就申请调整规划，这是上轮规划局部调整比较频繁的重要原因之一。主要原因在于土地利用规划调整缺乏全面、系统的土地利用评价和制度约束，使得土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。

市场手段运用滞后，建设用地外延明显

从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。

公众参与不充分，影响社会监督作用发挥

社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立。

2 加强土地利用总体规划的对策建议

经过依法、科学、民主决策确立的土地利用总体规划，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。但没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现，所谓“三分规划，七分管理”。因此，进一步建立健全完善规划实施保障措施，确保新一轮规划目标的有效实现，成为我们迫切需要解决的问题。结合工作实践，提出的建议如图1所示。

完善规划实施的法律法规保障

通过具有强制效力的法律法规是规范和保障规划实施管理的最基本方法，如以《城乡规划法》为基础的城乡规划法律法规体系，对一切城乡规划的编制、实施管理等都作了明确规定。而土地利用总体规划法律法规依据只有《土地管理法》第三章共14条的1600多字，且由于土地利用总体规划的实施管理包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审、规划局部调整或修改、指导或协调相关规划、规划实施评价或评估等非常多的内容，没办法对这些内容进行全面、深入的规定。这几年来，各级政府和主管部门为确保土地利用总体规划的实施，通过探索和经验积累，出台了很多的规章制度和相关政策，如_37号令《土地利用年度计划管理办法》、第42号令《建设用地项目用地预审管理办法》等等，但也有很多的规章制度与政策，特别是政策是在土地利用总体规划实施管理过程中政策实施发现了问题、出现了偏差时出台的，就像计算机程序打补丁一样。土地利用总体规划实施也有10多年的时间了，各地都形成了一整套行之有效的实施管理办法，我们何不将之总结、并以法律法规的形式规定下来呢？

从法律法规的实施保障措施角度上看，土地利用总体规划实施管理需要在落实现行法律法规基础上，创新规划实施思路，更新土地利用总体规划管理理念，逐步建立以土地年度计划管理、建设项目用地预审为核心的土地利用总体规划实施管理制度体系，加强土地利用总体规划立法，制定和完善土地利用总体规划相关法律法规。它包括两个层次：国家层面上，要建立涉及土地利用总体规划实施管理的国家法律法规，主要依据土地利用总体规划法或条例，以此明确整个有关土地利用总体规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；地方层面上，由于土地利用总体规划实施管理的工作重点是地方性规划，尤其是县、乡两级实施规划，因此，在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作的地方性配套法规（如规划实施条例），提出涉及规划所有实施管理内容和违反规划的强制处理措施等具体规定，来保证各级规划的实施管理。

完善规划实施的经济激励措施

探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。一是采用土地价格调节：通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。二是采用土地税费调节：通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求；另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。三是采用土地违规罚款制度：对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。

建立健全规划实施的相关机制

（1）严格编制和执行土地利用年度计划。

土地利用年度计划根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制，是实施土地利用总体规划的重要手段，是当年新增建设用地和建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。要强化土地利用年度计划对新增建设用地、耕地保有量和土地开发整理等的控制和引导，特别是新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。对没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

（2）加强和规范建设项目用地预审。

建设项目用地预审不仅是土地行政主管部门主动参与项目前期，积极做好相关服务工作的重要环节，更重要的是落实国家节约集约利用土地的前置把关、审查程序。依据土地利用总体规划和相关法律法规、政策，应对一切建设项目用地事项进行严格审查，凡不符合规划和相关规定，坚决不予以通过。

（3）建立土地利用总体规划中期评估制度。

土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，很难确保规划在实施过程中不出现偏差。为落实规划的控制与引导作用，我们不妨在近期规划实施完毕后或每间隔3～5年，对规划目标的执行情况进行中期评估，发现问题，及时对规划方案进行修改完善，特别是规划目标提前实施的，且通过评估实施是良好的，就要允许修编规划。

（4）建立土地利用总体规划局部修改或调整机制。

《土地管理法》中只明确，国家和省级政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地可以申请调整规划，规划局部修改或调整范围非常小，虽然各地方政府也出台了相关政策，允许局部修改或调整规划，但是政策的稳定性较差。因此，要从国家到省，在总结实施管理经验的基础上，建立规划局部修改或调整的工作机制，对规划实施过程中发现的一些小的偏差，允许局部修改或调整，体现规划的弹性原则。

（5）落实土地利用总体规划协调机制。

政府统一组织，部门相互配合，促进土地利用总体规划与城乡规划、旅游规划、水利规划、林业规划等相关规划的协调，各专项规划确定用地规模、时序和位置必须与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划的，应进行合理调整，确保土地利用总体规划实施渠道的畅通。

（6）建立土地利用总体规划实施管理考核机制。

由政府将组织实施规划纳入政府议事日程，并出台和完善土地利用总体规划实施管理的一套考核办法，对规划实施管理较好的地方给予一定奖励，反之给予惩罚，如实际新增建设用地面积超过当年下达计划的，应当扣减下一年度相应的计划指标，土地开发整理补充耕地数量和质量超过下达任务，给予一定的新增建设用地指标奖励等等。

健全规划实施的监督管理机制

土地利用总体规划关系到一定区域的整体发展，与全体居民息息相关，应鼓励广大人民群众的广泛参与，注重专家队伍与公众参与的结合，充分发动社会大众参与规划的制定、监督和维护规划的实施。因为社会监督管理是土地利用总体规划实施管理保障体系的组成部分，也要贯穿于规划的整个全过程。社会监督管理机制主要包括三个制度建设：即规划公众参与制度、规划公示制度、规划管理公开制度。

互动的过程有助于公众对规划实施的支持和监督，宣传土地利用规划的法律规定和要求，调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权利，促进政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违法行为的发生。

制定规划实施的科技措施

运用科学、先进管理方法和手段开展土地利用总体规划的实施管理，不仅能大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用总体规划的功能和作用。要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为规划执法检查和查处提供依据。同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。

3 结语

土地利用规划的实施过程是一个涉及社会经济多方面的动态变化过程。只有通过全面的规划实施保障制度建设，才能保障土地利用规划的实施，维护规划的严肃性和权威性，从而实现保护耕地和生态环境，合理安排各业用地，促进经济、社会、环境协调发展的目标。

参考文献

[1]赵俊普，李兴元，杨广军.采取有效措施加强规划管理── 四川省广元市土地利用规划实施情况的调研报告[J].国土经济，2002（1）.

[2]赵万水.日本农民年金制度对我国土地保障的启示[J].调研世界，2004（7）.

[3]臧俊梅，王万茂.第三轮土地利用规划修编中规划实施保障措施的研究[J]. 规划师，2006（9）.

国土空间战略总结心得 第9篇

关键词:农地集约利用;江苏;对策

我国农村普遍存在闲置土地多、人均占用土地较大、土地利用分散、利用率低等现象,造成农村土地资源浪费现象较严重。在这种情况下,提高农地集约利用的必要性日益显现。必须深入贯彻落实科学发展观,围绕江苏省委、省政府提出的“保增长促发展,保民生促和谐”目标,努力实现农地集约利用,确保人地和谐发展。

一、江苏省农地集约利用情况

农地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究,由大卫•李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首次提出,后扩展到包括建设用地的集约利用。土地集约利用是指现期条件下满足地区规模适度发展,使地区在获得最大规模效益和集约效益的基础上,以地区合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率,并取得良好的经济、社会和生态环境效益。

1.江苏省农地利用总体情况

江苏人口占全国,经济总量占全国10%以上,但土地面积仅是全国的,人均耕地低,人均耕地面积,是全国人均耕地的68%,耕地负荷量高达1614人hm2,高出全国平均数,且省内人均耕地分布不均,土地人口负荷量是全国平均数的,仅次于沪、津、京三市,列第四位,人地矛盾十分尖锐。截至2008年12月31日,江苏省农用地面积为万亩,建设用地面积为万亩,未利用地面积为万亩,合计万亩。其中耕地亩,园地亩,林地亩,牧草地亩,其他农用地亩,居民点及独立工矿用地亩,交通运输用地亩,水利设施用地亩。全省耕地占土地总面积的,居民地及工矿用地占总面积的(图1)。当前农村建设用地以农村居民点用地为主,农村居民点用地用地规模很大,约占全省建设用地总量的一半。此外,交通运输及水利设施用地的70%也处于农村。由于江苏省区域间在自然环境、经济和社会发展状况存在着差异,农村聚落的结构与布局存在差异。从三大区域来看,苏北的居民点数量占全省的,苏北的人均用地大于苏中和苏南,苏中略高于苏南地区。

作为经济快速发展的资源约束型省份,充分挖掘农地节约集约利用潜力,对于促进江苏省土地资源合理利用、正确处理耕地保护与保障经济社会可持续发展具有重大意义。特殊的省情、发展的重任、突出的矛盾决定了必须坚持科学合理开发利用国土资源,最大程度地实现土地的集约利用。

2.江苏省土地集约利用趋势

近十年来,江苏省土地利用集约程度呈逐年好转的趋势(如图2所示),尤其是2004年以来,国家实施控制农用地转为非农业用地的政策之后,土地集约利用度得到明显提高。虽然江苏省13个地级市的土地集约利用度整体呈现上扬的趋势,但各个地级市的土地集约利用度的发展趋势差异较大,且不稳定,其中,无锡、苏州土地经济集约利用水平最高,南京、南通、常州、扬州以及连云港市次之,镇江市、泰州市、盐城市、淮安市、宿迁市以及徐州市处于三类地区。

苏南、苏中和苏北地区的土地集约利用度重心有转移的趋势。自1999年以来,江苏省土地集约利用重心向北转移,在苏南土地集约利用不断提高的同时,苏中、苏北土地集约利用水平也在不断的增加。同时,地区间的土地集约利用度差异亦较大。苏南地区内部土地经济集约利用空间分布不一致,南京、无锡和苏州的土地集约利用处于一类地区,而常州、镇江的土地集约利用水平不高,导致苏南的土地集约重心偏向东南方向,但近几年来苏南地区的土地集约利用重心不断向西北方向迁移。苏中地区和苏北地区,其土地集约利用重心较为集中。对于苏中地区,由于受到长江三角洲经济辐射的影响,土地集约利用度从1998-2000年向西北迁移。对于苏北地区,由于受到徐州都市圈、连云港地区以及苏中地区、苏南地区的多方面经济发展引力影响,土地集约利用重心也受到徐州都市圈以及连云港的影响,从1999年呈现向徐州地区迁移,2003-2009年,正逐步从西向连云港方向转移。

二、江苏省农村土地集约利用存在的问题

近年来,江苏在土地节约集约利用方面创造了许多新经验,如土地利用“三集中”、“多层标准厂房”、“楼宇经济”等,取得了良好效果。但由于江苏省人多地少,经济发展受土地瓶颈制约程度逐渐加大,根据调研发现,江苏省农地集约利用仍然存在许多问题,主要有:

1.集体建设地利用率仍然较低,集约化程度不高

长期以来,农村居民点建设基本上属于自发性发展,为了农田耕作的便利,农村居民点多数服务于一定的耕作半径,从而形成了“满天星”式的农村居民点格局。江苏省情况亦是如此,大部分地区农村居民点分散,占地面积大,造成土地资源的严重浪费和人均基础设施建设成本高。尤较为偏远地区的村庄,在建设时布局松散,集聚性差,基础设施不配套,缺乏凝聚力,特色不明显,发展不平衡。村镇级企业建设无特色,观念陈旧,粗放式开发和外延式扩张,导致建设规模盲目扩大,甚至存在个体作坊,低密度厂房等土地利用程度较低。

2.村镇规划与土地利用规划不协调

由于历史原因,江苏省部分农村地区缺乏严格的村镇规划指导和管理。在多数没有经过规划建设的村庄仍然存在以下现象:一是村庄道路质量较差;二是基础设施不完备,下水道等排水系统不完善,缺乏垃圾处理等环保设施。三是村庄建筑布局混乱,内旧外新,建筑层次差别大,功能混杂;四是村内和村庄周边存在大量空闲和闲置用地,土地浪费严重。近年来,江苏省虽然多次制定过中心村、镇建设规划,但由于涉及资金、土地以及权属调整等难题,部分地区中心村、镇建设规划落实的效果并不理想,农民住宅处在低水平建设之中,居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在。

村庄规划与土地利用总体规划不协调,规划“两张皮”现象未能得到彻底解决。宿迁市自2004年起,在全市叫停农民宅基地审批,启动农村康居示范村工程,全市规划建设104个康居示范村,着手编制康居示范村建设规划。在这104个康居示范村规划中,与土地利用总体规划协调的只有38个,其余的66个都不符合土地利用总体规划。

目前全省镇村布局规划虽已编制完成,但镇村建设规划还不确定,保留村庄的布点、规模、面积、建设要求等均不明确,难以实施。

3.盘活存量土地难度大

尽管各地纷纷出台办法对闲置土地进行盘活,但是在实际操作过程中还存在诸多困难。首先,许多闲置土地产生原因是由于政府动迁、规划调整以及基础设施未到位造成的,处置难度较大。其次,部分地方政府领导有顾虑思想,行动上不主动。一是恐怕影响投资环境;二是没有财力基础。例如宿迁市部分乡镇砖瓦厂因交通闭塞,盘活改作他用较为困难;窑基、烟囱部分拆除难度较大、拆除费用较高,未能得到有效利用。

4.集体建设用地使用权流转缺乏法律支撑

虽然江苏集体建设用地流转试点工作已取得明显成效,但在具体实施过程中还存在着一些问题,主要表现在以下两个方面:一是集体建设用地流转依据在法律法规上存在障碍。集体土地流转尚无明确的法律规定,用地单位和个人在集体建设用地可以进入市场流转的前提下,对于使用集体建设用地或是使用国有建设用地的选择方面,还是倾向于国有建设用地。二是集体建设用地使用权流转实现抵押权存在障碍。《担保法》明确规定:“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押”,“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押”。房地产抵押权依法执行中涉及集体土地使用的,按现行规定必须统一征为国有。这些法律法规和政策规定都不同程度地影响着集体土地的有效流转。此外,还存在农民集体土地产权主体不明确、缺乏完整的集体土地产权体系、使用集体土地与使用国有土地的成本差别不大等等,这些都不同程度地影响着集体土地的有效流转。

5.农用地减少、建设用地增加、农村普遍存在“空心村”

随着农村经济的快速发展,特别是近几年工业园区、风景区及镇区基础建设项目用地迅速增加,一方面对建设用地需求旺盛,需要大量的土地作为基础,乡、村企业用地宽打窄用,甚至占而不用。另一方面,大量农村居民外出定居增多,老村落中弃旧房,土地闲置、浪费现象突出,农村居民点布局分散,人均用地太多。在交通、公用设施较为落后的村落,“空心村”比例达30%以上。这种分散布局的方式,不仅造成了大量的土地浪费,而且不利于公共设施的规划建设,是造成经济效益和土地产出率得不到较快提高的重要原因。工业园用地容积率偏低和结构不合理,比如,江苏省滨海县工业用地容积率仅为,存量土地未得到有效利用。

三、江苏典型地区农地集约利用的做法

在农地集约利用这一问题上,江苏各县市采取了积极有效的政策措施,现将苏南江阴市、苏中江都市和苏北淮安市的典型做法总结如下:

1.江阴市――“三定”、“三要”、“新三集中”

江苏省的江阴市,在占全国万分之一的土地上,创造了全国11/250的经济总量。这可谓是坚持走土地利用集约化之路所创造的奇迹。江阴市人均耕地面积仅亩。近几年来,江阴市认真贯彻落实《_关于深化改革严格土地管理的决定》和其他土地管理法律法规,以“三定”――规划定方向(规划定方向,实施有序开发)、投资定面积(投资定面积,实施高效开发)、面积定产出(面积定产出,实施集约开发)为举措,大力发展节地型经济,建设节地型社会,努力提高土地资源对经济社会发展的保障能力。

其实早在20世纪90年代初,江阴市就提出了“工业向园区集中、农民向集镇集中、农田向种养大户集中”的“三集中”发展思路。随着经济和社会的快速发展,江阴市又赋予“三集中”全新的内涵――一是工业向园区集中,实行产业化集聚;二是农民向城镇集中,实行统一化管理;三是农业向生态园区集中,实行特色化发展。解决各种性质用地交错分布、用地布局混乱、用地结构不合理现象,最大限度地发挥土地资源的经济效益和社会效益。

江阴市坚持机制创新,营造良好的用地秩序,从源头上把好集约、依法用地关,形成了“要土地、找市场,要交易、进市场”(一是创新土地市场交易新模式;二是创新土地利用管理新模式;三是创新基础业务管理新模式)的良好用地秩序,较好地发挥了市场配置土地资源的基础性作用。

2.江都市――“集中”、“集约”

江苏省江都市地处长江中下游,总体情况是人多地少,总人口107万人,耕地108万亩,人均耕地1亩左右,已接近联合国粮农组织确定的亩的警戒线。由于长期以来土地使用观念的影响和管理水平的制约,土地利用集约化程度不高,多占少用、宽打宽用、低效利用的现象仍然存在。为了改变“有人无地用、有地无人用”的状况,江都市国土资源局多措并举,破解难题,构建起集约用地新机制,并依据土地利用的现状,把节约集约内涵体现在“集中”和“集约”上,着力破解节约集约用地难题,重点向四个方面要土地。

第一,实施“腾笼换鸟”,向存量要土地。近年来,江都市_门充分挖潜存量土地潜力,制定盘活利用的政策,通过“易主、易位、易权、易用”、“腾笼换鸟”、“增资改建”、“退二进三”等办法,一地一策地加以盘活利用。第二,引入竞争机制,向市场要土地。江都市制定下发《江都市工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见》,全面推行工业用地招标拍卖挂牌。_门对全市的工业项目用地进行梳理,采取行政推动、部门联动、典型带动、查处触动等方法解决历史遗留问题,为开展工业用地招拍挂出让奠定了基础。第三,立足项目推动,向置换要土地。对照土地利用总体规划和土地整理规划,江都市大力实施耕地占补项目,将耕地补充任务定时、定量、定位;有计划、按步骤地推行村庄整理,通过“限、控、拆”等办法,加快推进“三集中”;积极推进农民集中居住。第四,加强过程控制,向管理要土地。为了加强土地节约集约利用的监管,江都市按照“约束硬、激励实、责任明、监管严”的要求,采取了五项措施:一是对投资项目实行“双控指标”(亩均投入、容积率);二是实行跟踪卡制度,对2005年以来的工业项目用地实行一地一卡,详细记载用地面积、拆迁进度等,形成建设项目用地跟踪管理信息卡,并严格执行闲置土地处置政策;三是对所有新开工建设用地项目设立用地许可公示牌,将宗地概况、土地审批信息、用地控制指标等情况公示于用地现场,接受社会各界监督;四是严格执行土地出让合同约定和闲置土地处理规定,对已供项目执行用地规范指标、动工期限等情况进行监管;五是建立标准化厂房和多层厂房考评奖励机制。

3.淮安市――“六项措施”

2008年以来,淮安市国土资源局经济开发区分局主要采取六项措施,在节约集约用地管理上下功夫,并有力地促进了开发区经济的持续又好又快的发展:

一是实施土地收购储备和招标拍卖挂牌出让制度,充分运用市场机制配置土地资源;二是实施土地利用总体规划,合理配置了土地资源。为保障经济发展,适时对部分乡镇土地利用总体规划进行调整;三是认真清理闲置土地,促进了土地资源的有效利用。采取督促用地单位限期开工建设,收取土地闲置费和依法回收土地使用权等处置方式;四是积极盘活存量土地,清理整顿土地市场,制止土地资源利用的浪费;五是倒逼机制和激励机制双管齐下。发挥用地计划调控作用,形成“控增量、用存量”的倒逼机制,将土地节约集约用地考核和土地利用计划结合起来。同时,探索建立土地集约节约利用的评价制度,将其纳入年度重大工作目标考核内容,明确目标,明确责任。六是努力提高全社会对土地节约集约利用重要性的认识。深入开展土地基本国情和国策教育,加强土地管理法规和政策宣传,提高全社会对土地集约节约利用重要作用的认识,增强社会公众参与和监督意识,形成集约节约用地的良好氛围。

四、提升江苏省农地集约利用的几点建议

从发展趋势来看,江苏省在农村节约集约用地方面存在很大的潜力。农村小集镇建设、中心村发展、旧村改造都有一定的利用潜力可挖掘,对此,应在思想先导、规划引导、政策倡导和监督督导等方面,创造条件和环境,为新农村建设、为城市发展提供内涵和发展的空间。具体建议有以下几点:

1.科学指导村庄规划和建设,大力推进农村居民点整理和集中居住

应加大包括村庄整理在内的农村土地综合整理投资力度,把综合土地整理纳入土地利用总体规划与镇村规划当中,有目的、有计划、有针对性地进行土地整理,提高江苏省农村土地集约利用的水平。根据“两个规划”,实施对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整,从而提高农村居民点用地效率和集约化程度,促进土地利用有序、合理与科学化,改善农民生产、生活条件和农村生态环境。加强宅基地复垦整理,通过村庄搬迁、撤并的方法,把那些规模较小、自然村多、居住分散的村集中到居民点,减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用。推进农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩,加快中心村建设,合理推进村庄合并,由农村建设用地整理新增的耕地面积,等量核定为所在行政区域的建设占用耕地指标,用于农村居民点和城镇建设,为城乡经济一体化发展提供发展空间。

结合新农村建设规划和乡镇土地利用总体规划,积极推进农民集中居住点建设。可采取老村改造、回填空心村和建设中心村的模式进行。老村改造要本着立足群众,立足实际,以民为本求实效的要求;在合理布局、集约用地、保护耕地的原则下,广泛征求村民意见,在充分论证、科学决策的基础上,制定切实可行的整治方案和村镇建设规划,将村内空闲地、废弃宅基地和超标准宅基地统一收回;设立保留村落,撤并村落,逐步建立中心村,对撤并村落的老宅基地由政府统一收回,由村里实施整理、复垦;把相邻近的自然村合并成大村庄,统一规划、统一面积、统一建房标准。

在不增加现有土地使用面积的情况下,对原有土地进行第二次开发。对中心村镇的第二产业实行“退二进三”、“退污进工”,把有污染危害、耗水多、耗能多等与村镇功能有矛盾的工厂,逐年从黄金地段迁出,鼓励其向工业集中区转移,结合改进生产工艺,建设多层厂房,集中布置工业区等,充分挖掘村镇土地利用潜力。在改造过程中,因涉及单位和个人建筑物拆迁及居住人员的安置等问题,开放成本高,难度大,应对用地单位或建设单位在政策上给予倾斜,在经济上给予优惠,鼓励投资者改造旧村镇,促进调整不合理的用地结构。

2.严格干部考核制度,完善节约集约用地的考核评价机制

要将集约用地、基本农田保护列入各级政府、领导干部年度目标责任考核范围,强化督查考核,将考核结果与年度用地计划分配与年度工作目标责任制考核相挂钩。要对闲置率超过规定要求或供地率达不到考核要求的,要严格按照规定暂停办理当地新的农用地转用、土地征收审报手续。对集约利用土地,大力盘活存量、清理闲置土地,超过考核标准的,在安排用地指标时,要给予优先安排。要壮大基层国土管理队伍,将集约用地情况纳入正常巡查范围。定期巡查,发现问题及时上报,及时处理。

3.严格控制增量,积极盘活存量,提高土地利用效率

要围绕“两个防止”的要求,继续坚持“依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约”的原则,严把土地供应闸门。要严格执行国家下达的用地指令性计划的规模。建立“倒逼机制”,通过调整新增建设用地土地有偿使用费、提高城镇土地使用税和征收土地闲置费等途径,遏制新增建设用地扩张冲动。一是严格执行闲置土地处置的政策规定,建议省政府出台《闲置土地处置暂行办法》,全面开展闲置土地的盘活利用工作。对认定为闲置土地的,按规定向土地使用者征收土地闲置费,督促其限期动工建设或续建。对因项目和资金无法落实到位的,采取“腾笼换鸟”措施,及时调整建设项目。对利用率不高造成局部闲置,督促企业采取增资扩建措施,严格控制该企业另行新增用地。对闲置两年以上的土地,依法予以收回,进行重新配置使用。二是全面清理各地需缴纳城镇土地使用税的土地面积。城镇土地使用税的全面开征,土地使用和保有成本大幅增加,可以有效扼制圈占土地和浪费土地的行为,批而不用、批多用少的现象大幅下降,利用经济杆杠促进土地集约利用效应显著。第三,探索闲置宅基地的有偿收回制度。对农户主动退出闲置宅基地的,给予一定经济补助,从经济上提高各地清理农村闲置土地的主动性和积极性。鼓励单位和个人对闲置地进行复垦,给予全额拨付复垦费,如财政允许的情况下,还可提供一定的经济补助或允许其长期耕种,以充分调动广大人民群众的积极性,也有利于提高群众的节约用地意识。

4.促进农村建设用地高效利用、产业集约化经营

城市化进程的加快,要求占用更多的农村土地,在国家保证耕地数量、确保粮食安全的大前提下,应当允许农村相对大量剩余的建设用地入市流转。

当前,江苏农村土地集约利用的重点在工业用地,据此应针对区域产业特点采取不同措施:苏南应转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业,提升产业层次,在产业转型升级上做文章,促使苏南地区的产业结构优化;苏中要加强产业配套能力建设,从招商引资向招商选资转变,不断提升产业层次,进一步提升开发区集约利用水平,使集聚效应进一步增强;苏北应发展特色产业,提高引资门槛,不仅看投资规模,更要看投资强度和投入产出效益,创新发展模式,利用目前加速发展的好势头,定位产业结构和发展重点。

参考文献: